Doorgaan zonder twijfel, ondanks risico's

De conclusies van de raad over het bestuurlijk falen rond de Noord-Zuidlijn zijn hard aangekomen in Amsterdam.

Een ‘uitkijkpost’ in de bouwput van metrostation Rokin in Amsterdam is vanochtend geopend voor het publiek. Iets verderop kregen leden van de Amsterdamse gemeenteraad op het stadhuis toelichting op het gisteren geopenbaarde rapport over de Noord-Zuidlijn. Tegelijkertijd stapte ex-wethouder Geert Dales in het vliegtuig voor een vlucht overzee.

Drie kleine gebeurtenissen, die samen het wel en wee van de nieuwe metroverbinding symboliseren. De door kunstenaar Frank Mandersloot ontworpen toegang tot de bouwput – een grote M van stalen draden – staat voor de metrolijn die hoe dan ook wordt aangelegd. De bijeenkomst op het stadhuis toont de manmoedige poging van de gemeenteraad om greep te houden op de aanleg. De vliegtrip van Dales verbeeldt dat de hoofdpersonen van vroeger allang uit beeld zijn.

De gebeurtenissen illustreren ook het rapport van de enquêtecommissie, die werd geleid door raadslid Maurice Limmen (CDA). Het onderzoek laat namelijk zien dat de Noord-Zuidlijn is onderworpen aan dezelfde dynamiek als andere grote infrastructurele projecten zoals de Betuwelijn en de HSL. Bij het nemen van het besluit zijn bestuurders geneigd om de begroting te optimistisch op te stellen en de risico’s te onderschatten. Jaren later, als de werkzaamheden in volle gang zijn en de verantwoordelijken weg, komen de overschrijdingen aan het licht.

Wat de Noord-Zuidlijn uniek maakt is de lengte van de foutenreeks en de omvang van de overschrijdingen. Sinds Amsterdam in 1988 de eerste aanzet gaf, hebben de achtereenvolgende colleges „vele fouten” gemaakt; zo werd al vroeg gekozen voor het boren van een tunnel zonder onderzoek naar de risico’s. Toen in 2003 de werkzaamheden startten, bedroegen de kosten 1,4 miljard euro en zou de lijn in 2009 klaar zijn. Inmiddels bedraagt de begroting ruim 3 miljard euro (de commissie rekent met de formele 2,6 miljard) en moet de lijn klaar zijn in 2017.

De verzakkingen aan de Vijzelgracht vorig jaar veroorzaakten niet alleen scheuren in de monumentale panden, maar verwoestten ook het al wankele imago van de lijn. Toen wethouder Herrema (Noord-Zuidlijn, PvdA) begin dit jaar de zoveelste overschrijding meldde en opstapte, besloot de gemeenteraad tot de enquête.

De commissie-Limmen beschrijft het hele proces van doorduwen nauwkeurig in bijna 500 pagina’s. Veel was al bekend uit berichtgeving in de media. Zoals de ‘vervoerswaarde’ (simpel gezegd: het aantal passagiers) die stelselmatig te hoog werd ingeschat om de subsidie van het Rijk binnen te halen. En zoals de stelposten, de geschatte kosten van bepaalde werkzaamheden, waarmee de overschrijdingen als het ware in de begroting werden ingebouwd.

Het is echter de optelsom van de talloze tekortkomingen die een onthutsend beeld geeft van het project. Zo geeft Limmen een duizelingwekkend overzicht van alle risico’s op het moment dat de gemeenteraad in 2002 het definitieve aanlegbesluit nam. Geen van deze risico’s leidde ertoe dat de begroting en de organisatie werden aangepast. De overschrijdingen zijn dan ook te wijten aan ‘meerwerk’ – werkzaamheden die niet in het contract stonden – en niet aan aanpassing van de plannen zoals elders vaak het geval is.

Het is een van de interessantste bevindingen van de commissie, naast de constatering dat het projectbureau tot voor kort niet was opgewassen tegen zijn taak. De veertig conclusies zijn dan ook hard aangekomen bij de politieke partijen in Amsterdam, die spreken van een „heftig” (VVD) en „hard en helder” rapport (PvdA). Tegenstanders van het eerste uur zoals GroenLinks en actiegroep De Bovengrondse zien in het rapport een bevestiging van hun gelijk.

In Den Haag ziet het CDA in het rapport een bevestiging van het beeld dat Amsterdam er een zooitje van maakt. De grootste regeringspartij gaat daarmee voorbij aan de aard van het onderzoek. Vaststaat dat het Rijk zelf heeft bijgedragen aan de problemen door de manier van subsidiëren (een vast bedrag), net als de aannemers met hun marktspelletjes. De enquête is echter niet gericht op het Rijk of de markt maar op het bestuur in Amsterdam.

Limmen gaat zelfs zo ver in het beschrijven van het ‘bestuurlijk proces’, dat geen namen worden genoemd en kwalificaties ontbreken. Die terughoudendheid is vooral principieel: Limmen wil lessen trekken voor de toekomst, geen schuldigen uit het verleden aanwijzen. Het is ook pragmatisch: de verantwoordelijken kunnen niet meer aftreden maar nog wel een rechtszaak aanspannen als ze zich onheus bejegend voelen.

Daar komt bij dat de stad de handen vol heeft aan de toekomst van de metro. Er zal extra geld moeten komen, en waarschijnlijk niet van het Rijk. Volgend jaar begint het boren van de tunnel en volgens Limmen kent de gemeenteraad de risico’s daarvan onvoldoende. Als de raad in januari gaat debatteren over de enquête zal het zeker ook daarover gaan.

Toch zullen twee ex-wethouders van de VVD waarschijnlijk wel genoemd worden: Geert Dales en Mark van der Horst. De noties over het ‘ongefundeerde optimisme’ en de ‘niet volledige’ informatie lijken vooral op hen van toepassing. Hun namen zullen alleen al vallen uit frustratie. Want als iedereen verantwoordelijk is, is niemand verantwoordelijk.

Achtergronden op nrc.nl/noordzuidlijn

    • Karel Berkhout