Omkopen machthebbers wel zo efficiënt

Morgen ontvouwt de Amerikaanse president Obama zijn strategie inzake Afghanistan. Iets minder nadruk op democratie zou zeker helpen, meent Alex de Waal.

Als de NAVO toegeeft dat ze in Afghanistan niet verder komt, ligt dit aan haar onvermogen om de politiek in dat land te begrijpen. Maar op de achtergrond loert een nog grotere mislukking. De afgelopen tien jaar heeft het Westen een enorm experiment op touw gezet om in de moeilijkste landen van de wereld een competente staat op te bouwen. De gekozen instrumenten daarbij zijn troepen, technische adviseurs en steunfondsen. Het experiment wordt als geslaagd beschouwd in Oost-Timor, Kosovo en Sierra Leone.

Inmiddels staan boven aan de lijst Afghanistan, Congo en Soedan. Dit zijn allemaal falende of fragiele staten waar het cliëntelisme hoogtij viert en waar de politieke arena een marktplaats en geen vergaderzaal is.

Het probleem is dat de NAVO en de VN vreselijk slecht in vriendjespolitiek zijn. Hun activiteiten worden ondernomen vanuit het getto van groene zones en hun vertegenwoordigers mijden risico’s, hechten sterk aan procedures en zoeken zelden de interactie met hun gastheren. Niemand in Afghanistan wordt bevorderd omdat hij de regels aanpast aan de realiteit van de betrekkingen tussen begunstiger en gunsteling en de diensten die over en weer worden bewezen.

Hoe is het zover gekomen? Volgens het gangbare verhaal zijn landen als Afghanistan in moeilijkheden omdat ze niet in staat zijn de orde te handhaven, de staatskas te beheren of diensten te leveren. Daarom verschaffen wij gelden om de ontwikkeling op gang te brengen, hulporganisaties om diensten te leveren, deskundigen om ministeries te leiden en troepen om de wet te handhaven. Er ontstaat een behulpzame cocon waarin de staat sterker wordt. En lijkt die staat eenmaal genoeg op de Tsjechische Republiek, dan overhandigen we de sleutels.

In 2005 heeft de VN een commissie-vredesopbouw ingesteld ter bevordering van dit soort technocratische staatsopbouw, die vooral bij westerse hulpafdelingen in de mode is. De staatsbouwers verschijnen meestal ten tonele als de vredesakkoorden zijn ondertekend, geven zichzelf vier tot zes jaar om resultaat te boeken en houden bij wijze van diploma-uitreiking meerpartijenverkiezingen of een referendum over zelfbeschikking. In het begin lijkt dit haalbaar en westerse regeringen, die aan hun schatkist en hun wispelturige publiek denken, geven zelden toe dat het proces weleens veel trager zou kunnen verlopen.

Maar zelfs in de kleinste landen is deze hoop helaas te optimistisch. Neem Oost-Timor, bejubeld als een van de successen van de VN. Van 2002 tot 2005 ontvingen de 1 miljoen inwoners 565 miljoen dollar aan hulp, en ondersteuning van Australische troepen. Maar het land was al gauw weer in crisis; in 2008 vond een couppoging plaats. Voor grotere landen is het model nog onhoudbaarder: het zou tientallen miljarden dollars kosten om op dezelfde wijze de meer dan zestig miljoen Congolezen te ondersteunen.

Bekijk de staatsopbouw ook uit een ander oogpunt: dat van een belegerde heerser. Voor hem zijn al die dollars en buitenlandse troepen een enorme zegen. Met het geld kan hij sommige tegenstanders afkopen, terwijl de rest wordt bevochten door buitenlandse militairen. Maar sterke, zelfstandige overheidsdiensten zijn wel een serieuze bedreiging. Een stafchef kan opeens een staatsgreep plegen of een minister van Financiën kan concurrerende krijgsheren op zijn loonlijst zetten. Ook geheime verkiezingen zijn een probleem: het is moeilijk plaatselijke machthebbers te betalen onder de ogen van verkiezingswaarnemers. De heerser spreekt misschien de taal van de rechtsstaat. Maar het echte spel is het kopen van loyaliteit. Een goed beheerd, alomvattend cliëntelisme is vaak de enige manier om zulke landen te leiden.

De Afghaanse president Hamid Karzai is hier een voorbeeld van. Een begaafder politicus zou misschien beter zaken met de plaatselijke machthebbers hebben kunnen doen, zodat over benoemingen en vergoedingen in achterkamertjes zou zijn onderhandeld – niet met kalasjnikovs en bermbommen. Maar bekwaam management kan het belangrijkste dilemma van Karzai niet oplossen: elk akkoord dat hij sluit, is alleen goed zolang de Amerikaanse hulptroepen blijven. Karzai en zijn tegenstanders weten beiden dat 40.000 manschappen extra zoals voorgesteld door generaal McChrystal onhoudbaar is en dat elke afspraak die afhankelijk is van de vorderingen op het slagveld, hoogstens van korte duur zal zijn. Daarachter blijft het oude model bestaan: een politieke soek waar kopers en verkopers marchanderen over de dagkoers van loyaliteit.

Erger nog, de NAVO heeft Karzai’s vermogen aangetast om behoorlijk te onderhandelen. Dankzij buitenlandse vuurkracht en fondsen heeft hij de beste kaarten van de soek, maar de westerse eisen om de corruptie uit te roeien en de Talibaan te verslaan, beletten hem zijn troeven uit te spelen. En vrede die door buitenlandse troepen wordt gesticht, zal voorbij zijn zodra deze wegtrekken – en intussen ontstaan alleen al door hun aanwezigheid geschillen.

De heerser moet dan ook omzichtig te werk gaan. Hij moet sterk genoeg zijn om voor zijn buitenlandse hulptroepen onmisbaar te zijn, maar niet zo sterk dat ze zich terugtrekken. Joseph Kabila van Congo heeft dit meesterlijk gespeeld. Na zijn omstreden verkiezing in 2006 heeft hij de VN zover gekregen dat ze hun vredesmacht uitbreidden en achter zijn tegenstanders aan gingen. Als klap op de vuurpijl heeft het Internationaal Strafhof zijn meest geduchte rivaal aangeklaagd wegens oorlogsmisdaden. Maar mochten de troepen zich terugtrekken, dan zullen de Congolese provinciale leiders meer voor hun onderbetaalde loyaliteit verlangen – met het geweer in de aanslag.

Karzai’s grootste troef is dat hij weet hoe het werkt in zijn land, waar loyaliteit wordt verhandeld op basis van verwantschap, geloof en contanten. De Talibaan hebben laten zien dat een regering goedkoop kan worden geleid met alleen de eerste twee. De VS zijn onthand omdat ze alleen het derde hebben. In de maanden na 11 september 2001 hebben de Amerikanen het Afghaanse cliëntelisme ‘gedollariseerd’ door middel van vliegtuigladingen 100-dollarbiljetten in krimpfolie om krijgsheren af te kopen, terwijl voor de media met veel tamtam de schijn werd opgehouden dat de Talibaan door militaire macht en niet door omkoping waren verslagen. Dat werkte. Maar deze nuchtere aanpak werd vervolgens ingeruild voor de illusie dat Afghanistan, bevrijd van die abnormale Talibaan, de weg naar een westers soort democratie zou inslaan.

Inmiddels zou het kostenefficiënter zijn om van de extra troepen af te zien en weer geld in het cliëntelisme te steken. Dit zou een verlegging van de prioriteiten betekenen, zoals een beheersing van de drugsmarkt om de Talibaan hun beste bron van inkomsten te ontnemen. Een nieuw cliëntelisme zou op den duur eerlijker en omvattender kunnen worden gemaakt, zodat er langzaam instellingen omheen zouden kunnen groeien. Maar zo denkt een Afghaans politicus, een internationaal vredesopbouwer niet. Als het Westen deze weg niet kan volgen, zal het zich bij de andere grootmachten voegen die in de Hindu Kush vernederd zijn. Dan zal de oorlog in Afghanistan meer over de redding van de NAVO gaan dan over de opbouw van een Centraal-Aziatisch Denemarken. En mocht de NAVO zich terugtrekken, dan zullen anderen – China misschien – de bescheidener doelstelling van politieke stabiliteit kiezen en daarvoor klinkende munt betalen.

Alexander William Lowndes de Waal is Brits schrijver en Afrika-specialist.