Listigheden bij een klimaatbelofte

De Kyoto-regels zijn ruimhartig geïnterpreteerd. Buigen van intenties, creatief rekenen en behendig definiëren maken het wel erg gemakkelijk om reductie van broeikasgassen te presenteren. Of heeft minister Cramer toch nog moeite de Nederlandse milieudoelen te halen?

Wanneer is er in Nederland voor het eerst gerekend aan maatregelen die het broeikaseffect zouden kunnen beperken? Misschien in 1988. Dat is het jaar waarin de angst voor de opwarming mondiaal toeslaat door een extreem hete zomer in de VS. De Centrale Raad voor de Milieuhygiëne komt als eerste met een schatting: de uitstoot van CO2 moet in 2000 met 5 tot 10 procent zijn verminderd om de opwarming beperkt te houden. De milieuverkenning Zorgen voor Morgen, nieuw in zijn soort, rekent voor dat Nederland zijn uitstoot met 80 procent moet verminderen. „Het is nog niet duidelijk hoe dat bereikt moet worden.”

Milieuminister Ed Nijpels houdt het in 1989 in zijn Nationaal Milieubeleidsplan (NMP) voorzichtig op „voorshands stabilisatie” van de uitstoot in 2000. Kort daarop valt het kabinet.

In 1990 brengt de nieuwe milieuminister Hans Alders een geactualiseerd NMP+ uit waarin ongekend scherpe, ambitieuze klimaatdoelen zijn gesteld. Hij wil de CO2-uitstoot al in 1995 terug hebben op het niveau van 1989/1990, en daar in 2000 zelfs 3 tot 5 procent onder zitten. De broeikasgassen methaan en lachgas krijgen een aparte aanpak met eigen reductiedoelen. De ministers van VROM en EZ stemmen hun broeikas- en energiebeleid op elkaar af.

Maar al in 1991 komt een eind aan het optimisme. Het milieu-instituut RIVM becijfert dat het gestelde doel niet haalbaar is zonder aanvullend beleid en in 1993 laat CPB-directeur Gerrit Zalm plompverloren weten dat het klimaatdoel van het NMP+ helemáál niet haalbaar is. Premier Ruud Lubbers blaast de kritiek weg, maar een paar maanden later zegt het RIVM opnieuw dat de uitstoot in 2000 wel 5 à 10 procent hoger dan in 1989/90 zal zijn. Toch doet Alders er in december 1993 nog een schepje bovenop: na 2000 mag de CO2-uitstoot in principe niet meer, nooit meer, toenemen. Vijf maanden later wordt hij demissionair.

Milieuminister Margreeth de Boer, die in augustus 1994 aantreedt, zit opgescheept met zijn mooiweerbeleid. Voor haar gaapt een gruwelijk CO2-gat, dat zij met allerlei ad-hocmaatregelen moet dichten. Al in 1995 heet het 5 procentsdoel „niet langer realistisch” en kort nadat het RIVM heeft uitgerekend dat Nederland in 2000 waarschijnlijk 10 procent boven het 89/90-niveau zal uitstijgen, verdwijnt in juni 1997 ook het 3-procentsdoel achter de horizon.

Het lijkt alsof De Boer het klimaat verkwanselt en zij krijgt een vijandige pers tegenover zich. Het is nu nog niet duidelijk hoe serieus ze de klimaatkwestie nam. Als voorzitter van de Europese milieuraad, in de aanloop naar Kyoto, bepleit zij in 1997 vurig dat Europa met ambitieuze klimaatvoorstellen naar Japan trekt. Na 2000 liefst een reductie van 1 à 2 procent per jaar, oplopend tot een totaal van wel 18 procent in 2010. Als Europa uiteindelijk met een 8-procentsreductietaak uit Kyoto terugkomt, bepleit zij in maart 1998 even vurig dat Nederland binnen de Europese lastenverdeling maar een 5-procentsreductiedoel krijgt. Omdat Nederland al zoveel gedaan heeft! ’t Wordt uiteindelijk 6 procent en milieuminister Jan Pronk, die de portefeuille een paar maanden later overneemt, zal dat „knap uitonderhandeld” noemen.

6 procent minder uitstoot in 2010 ten opzicht van 1990. Dat is nog steeds Nederlands taak. Maar hoeveel lichter tilt milieuminister Jacqueline Cramer aan haar opdracht dan De Boer. Nederland ligt op schema, de doelen liggen binnen bereik, wij gaan Kyoto halen, liet ze weten. Kon er plotseling ergens diep gesneden worden in de emissies? Is het RIVM tot de orde geroepen? Dat laatste valt niet helemaal uit te sluiten, maar zeker is dat onze nationale CO2-uitstoot niet daalt. Hij is hoger dan ooit.

Maar ’t mág van Kyoto. De wonderlijke rekenregels die eind 1997 in Japan werden afgesproken en die in de zomer van 2001 in Bonn nog eens flink werden aangepast, namen in aanmerking dat er veel meer gassen zijn die het broeikaseffect versterken dan alleen CO2. Ook methaan en lachgas en een groep industriële fluorhoudende gassen versterken de opwarming. Hun effect kan met een omrekeningsfactor in een CO2-effect worden uitgedrukt. Tel je ze daarna bij elkaar, dan krijg je een totaal-uitstoot in megatonnen CO2-equivalenten. Na zware rekenarij die jaren heeft geduurd, is komen vast te staan dat Nederland in 1990 in totaal 213 megaton CO2-equivalenten uitstootte. Het is de basisuitstoot waartegen elke nieuwe inspanning wordt afgezet.

Voorlopig moeten wij, met een reductiedoel van 6 procent, terug naar 200 megaton equivalenten in 2010. Of om precies te zijn: onze gemiddelde uitstoot in de vijf jaren van 2008 tot 2012 mag niet meer zijn dan 200 megaton CO2-equivalenten. Wat-ie daarvóór is, zal Kyoto een zorg zijn. Hij mag best hoger zijn dan dan 200, ja, hij mag best hoger zijn dan de 213 van het basisjaar. Nederland heeft zichzelf een ‘binnenlandse emissieruimte’ gegund van maar liefst 220 megaton CO2-equivalenten. En als die ook tussen 2008-2012 zo hoog blijft, kraait daar geen haan naar, want dan compenseren we dat in die periode, maar alleen in die periode, met broeikasbeperkende maatregelen in het buitenland. Dat mag namelijk.

In de interpretatie van de Kyoto-regels is een volksverlakkerij van ongekende omvang geslopen. Het was al heel wat dat het Kyoto-protocol in 1997 toestond dat een land zijn verplichte emissiereductie gedeeltelijk kon afkopen in de vorm van CO2-besparende ontwikkelingshulp en de bouw van zuinige centrales in Oost-Europa, maar het bleef toch de bedoeling dat voornamelijk nationaal te doen. Het zou aanvullend zijn, was besloten. Supplementair. Europa rekte het op tot 50 procent, maar dat was dan ook de absolute limit. Tijdens preciserend klimaatoverleg in Bonn is in 2001 echter besloten de beperking los te laten. Voortaan hoefde de reductie in eigen land hoogstens nog ‘belangrijk’ te zijn.

Een verdere dramatische afzwakking kwam van de vage definitie van het begrip emissiereductie. Als Nederland van 213 megaton-equivalenten terug moet naar 200, zou Bartjens de reductie 13 noemen. Als die voor de helft uit het buitenland mag komen, komt er 6,5 megaton uit het buitenland. Maar Nederland gaf zichzelf een emissieruimte van 220 en stelt de reductie dus op 20. Besloten is die, als het nodig mocht zijn, volledig uit buitenlandse maatregelen te halen. Zij het, zoals gezegd, uitsluitend gedurende de vijf jaren tussen 2008 en 2012 die voor de Kyoto-telling meedoen. In principe kon Nederland de uitstoot tot 2008 dus laten oplopen tot 2020, en hem tijdens de afrekenperiode snel in het buitenland laten zakken.

Dit is volgens de letter van Kyoto, en misschien is het ook wel een goedkope oplossing, maar ambtelijke listigheden van deze aard zijn nooit de bedoeling geweest van het klimaatverdrag dat in 1992 in een zo hoopvolle, idealistische sfeer in Rio de Janeiro werd getekend. De geïndustrialiseerde landen zouden op minder grote voet gaan leven en voortaan het goede voorbeeld geven.

Eerlijkheidshalve moet genoteerd worden dan Nederland zijn binnenlandse emissieruimte niet helemaal opvult en zelfs al onder het 213-megatonniveau van 1990 is gezakt. En dat de toename van de broeikasuitstoot, zoals gehoopt, inmiddels achterblijft bij de economische groei. Maar dat danken wij vooral aan een andere leemte in het Kyoto-protocol. In de Kyoto-telling hoeft de brandstof die schepen en vliegtuigen innemen voor een internationale reis, de zogenoemde internationale bunkering, niet te worden meegeteld. Voor geen land ter wereld heeft dit zoveel voordeel opgeleverd als voor distributieland Nederland met zijn mainports Rotterdam en Schiphol. De international bunkering is 55 megaton CO2, een kwart van onze nationale emissieruimte. Er komt nog eens bij dat wij de laatste jaren zo’n 15 procent van ons netto elektriciteitsverbruik uit het buitenland betrekken. Dat scheelt ook al gauw zo’n 5 megaton. Zo komt jan splinter door de winter.

Ook de meergassenbenadering die Kyoto introduceerde – het meetellen, na omrekening, van reducties bij methaan, lachgas en de fluorgassen – heeft Nederland fantastische voordelen gebracht. Wie de CBS-cijfers doorloopt, ziet dat wij vooral daar de reductie vandaan haalden. Wat al die jaren nooit verminderde, was de uitstoot van het auto- en vrachtverkeer. Die is inmiddels hoger dan wat het ongunstigste scenario in 1999 voorspelde.