EU-missies zijn misschien klein, maar zeker effectief

Het Europese Veiligheid- en Defensiebeleid komt zelden goed in het nieuws. Dat is jammer. Sommige operaties hebben indrukwekkende resultaten opgeleverd, meent Daniel Keohane.

Tien jaar geleden zouden weinig mensen hebben voorspeld dat de EU schepen naar Somalië, politie naar Afghanistan, rechters naar Kosovo en soldaten naar Tsjaad zou sturen. Maar dat is precies wat de EU doet. Het Europees Veiligheid- en Defensiebeleid (EVDB) werd ingevoerd kort na de NAVO-oorlog in Kosovo in 1999, om te zorgen dat de Europeanen op internationale crises konden reageren zonder van de VS afhankelijk te zijn. Is de EU hierin geslaagd?

Tegen de roerige strategische achtergrond van de oorlogen in Irak en Afghanistan heeft het EVDB niet vaak de krantenkoppen gehaald – behalve als er meningsverschillen tussen regeringen waren, zoals over de verhouding EU-NAVO. Maar het EVDB blijkt succesvoller dan vaak wordt gemeld, niet in de laatste plaats omdat complexe bedreigingen van de veiligheid niet alleen met behulp van militaire middelen tegemoet kunnen worden getreden.

De EU heeft sinds 2003 het initiatief genomen tot zo’n 23 vredesondersteunende operaties in Europa, Afrika en Azië, met inzet van zowel civiele als militaire middelen. De NAVO daarentegen heeft alleen militaire middelen tot haar beschikking. Zes van de 23 EU-operaties waren militaire missies, bij de andere zeventien ging het om inzet van politie, grenswachten, waarnemers, rechters en bestuurders. Tot hun taken behoorden de bestrijding van de georganiseerde misdaad in Kosovo, de hervorming van het Congolese leger en het toezicht op de grensovergang bij Rafah in Gaza.

Sommige EU-operaties hebben indrukwekkende resultaten opgeleverd. Toen de VN in 2003 in Congo burgers niet tegen milities wist te beschermen, maakte militair EU-ingrijpen een eind aan de wreedheden in Ituri. De waarnemingsmissie in Atjeh zag in 2005 toe op de uitvoering van een vredesakkoord dat na 29 jaar een strijd tussen Jakarta en de Atjehse rebellengroeperingen beëindigde. De vredesmissie in Tsjaad in 2008 beschermde meer dan 400.000 ontheemden en vluchtelingen die Darfur waren ontvlucht.

Toegegeven, de operaties waren klein van omvang vergeleken bij die van NAVO of VN – de grootste was een 7.000 man sterke vredesoperatie in Bosnië (die nu 2.200 man telt). Maar stel dat ze achterwege waren gebleven? De militaire operatie in de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië in 2003 hielp een burgeroorlog voorkomen en kostte slechts 6,2 miljoen euro, vergeleken bij de 4,3 miljard voor de NAVO-oorlog in Kosovo.

De EU-operaties waren het meest doeltreffend als ze duidelijk aansloten bij de belangen van de lidstaten. De huidige EU-waarnemingsmissie in Georgië is daar een voorbeeld van. Die kwam al enkele weken na de oorlog tussen Rusland en Georgië van augustus 2008 tot stand en laat zien dat de politieke vastberadenheid van de EU-lidstaten zich kan vertalen in een missie die ter plaatse echt iets uitmaakt. De snelle EU-inzet zorgde dat de wapenstilstand tussen Georgië en Rusland standhield, terwijl geen enkele andere internationale partij kon ingrijpen. De macht van de politieke wil verklaart ook het besluit om te beginnen aan de huidige marineoperatie voor de kust van Somalië ter bestrijding van de piraterij en bescherming van de handelsroutes, en om humanitaire hulpverlening mogelijk te maken. Het afgelopen jaar heeft de EU verscheidene piratenaanvallen afgeschrikt en 68 piraten ter vervolging overgedragen aan de Keniaanse autoriteiten, terwijl onder EU-bescherming 267.000 ton voedselhulp aan Somalië is verstrekt.

Natuurlijk hebben de EU-operaties soms serieuze problemen gekend, zoals een gebrek aan gekwalificeerd burgerpersoneel of militaire uitrusting. Zo hebben de EU-regeringen in het kader van opleidingsmissie in Afghanistan slechts 225 politiemensen gestuurd in plaats van de toegezegde 400. Het kostte de regeringen zes maanden om welgeteld zestien helikopters en tien transportvliegtuigen te vinden voor hun vredesoperatie in Tsjaad. Ook valt er nog wel iets te verbeteren aan de coördinatie tussen de EVDB-operaties en andere Europese inspanningen, zoals hulpprojecten onder beheer van de Europese Commissie .

Het Verdrag van Lissabon zou een aantal van deze tekortkomingen kunnen wegnemen. De ‘Europese dienst voor extern optreden’ die in het Verdrag is voorgesteld, moet de diplomatieke en militaire macht die de lidstaten via de EU-Raad coördineren, verbinden met de fondsen van de Europese Commissie voor ontwikkelingshulp, state building en wederopbouw. Daarnaast zal de nieuwe Hoge Vertegenwoordiger voor het buitenlands beleid van de EU zowel vicevoorzitter van de Commissie als voorzitter van de Raad van EU-ministers van Buitenlandse Zaken worden. Dit moet bevorderen dat EU-optreden in moeilijke omstandigheden ook echt resultaat oplevert en dat nationale beleidsbeslissingen stroken met de EU-doelstellingen.

Het toekomstige succes van het EVDB hangt echter af van de inzet van de EU-regeringen. Zij hebben veel om op voort te bouwen. Vergeleken bij 1999 moeten zelfs sceptici noodgedwongen erkennen dat het EVDB inmiddels een onmisbaar onderdeel van de internationale veiligheidshandhaving is. Zoals EU-topambtenaar en strategisch denker Robert Cooper heeft geschreven: geen enkele EU-operatie heeft de wereld gered, maar ze hebben wel levens gered. Op grond van de eerste tien jaar is er alle reden om aan te nemen dat het EVDB in 2019 nog onmisbaarder zal zijn.

Daniel Keohane is verbonden aan het Institute for Security Studies van de EU in Parijs.