'Groot overschot aan emissierechten'

De hoeksteen van het Europese klimaatbeleid, het emissiehandelsysteem, werkt al jaren niet goed. De industrie wordt te veel ontzien. „Brussel moet door de angst heen breken.”

De Britse econoom Michael Grubb weet dat de kans op een mondiaal klimaatakkoord volgende maand in Kopenhagen klein is. En ja, hij weet dat de kans op succes afgelopen weekend verder is geslonken. De ministers van Financiën van de G20 kwamen in het Schotse St. Andrews niet tot concrete afspraken. Maar toch, zegt Grubb. Je weet maar nooit. „Een akkoord zou de Europese Commissie in ieder geval erg goed uitkomen”, zegt Grubb, die hoogleraar is aan de universiteit van Cambridge, en tevens hoofd is van Climate Strategies, een internationaal netwerk van onderzoekers die zich bezighouden met de economische, technische en politieke aspecten van klimaatverandering. Via de telefoon begint hij uit te leggen.

Als er een akkoord wordt bereikt, zal Europa zijn doelstelling aanscherpen. Dan moet de CO2-uitstoot in 2020 niet met 20 procent zijn teruggedrongen, maar met 30 procent. Een groot deel van die extra reductie zal moeten worden bereikt via de hoeksteen van het Europese klimaatbeleid, het emissiehandelsysteem. Dat zou de geloofwaardigheid van het systeem kunnen redden, zegt Grubb. Sinds zijn invoering in 2005 heeft het systeem nog niet goed gewerkt. Overheden zijn veel te coulant naar de bedrijven die eraan meedoen. Ze mogen te veel CO2 uitstoten. De prikkel om over te stappen op groene technologieën is te gering. Een aanscherping van de Europese CO2-doelstelling zou dat kunnen corrigeren. Of het zover komt?

In theorie is een emissiehandelsysteem een goed instrument om de CO2-uitstoot naar benden te krijgen, zegt Grubb. De opzet is simpel. Stap één: selecteer de fabrieken die de meeste broeikasgassen uitstoten – in Europa zijn dat er 12.000. Stap twee: Verdeel onder hen een aantal emissierechten, en stel dat aantal elke paar jaar naar beneden bij. Op een gegeven moment zullen sommige fabrieken meer CO2 uitstoten dan ze op basis van het aantal toegekende rechten mogen. Maar er zullen ook fabrieken zijn die rechten over hebben. Het ene bedrijf kan dan rechten kopen van het andere. Zo ontstaat een handel in emissierechten. Bedrijven worden in dit systeem voortdurend voor de keuze gesteld: moet ik investeren in schone technologie, of is het goedkoper om rechten bij te kopen? Hoe minder emissierechten er worden toegekend, hoe krapper de markt, hoe hoger de prijs voor zo’n recht, en hoe groter de prikkel om in schone technologie te investeren.

Dat Europese overheden in de periode 2005-2007 te veel rechten hadden toegekend is bekend. Dat aantal is voor de periode 2008-2012 flink naar beneden bijgesteld, onder druk van Brussel. Maar nog steeds zijn er te veel rechten. Hoe kan dat?

„We dachten dat het systeem voor de periode 2008-2012 redelijk sterk in elkaar stak. Maar dat blijkt nu helemaal niet het geval. Er heeft zich iets voorgedaan wat we in de economie een ‘perfecte storm’ noemen. De olieprijzen zijn jarenlang omhoog gegaan, en daardoor ook de gas- en elektriciteitsprijzen. Om op kosten te besparen is de zware industrie zijn fabrieken efficiënter en zuiniger gaan maken. Dat is op grote schaal gebeurd, waardoor hun CO2-uitstoot omlaag is gegaan. Vervolgens kwam de economische crisis. De industriële productie zakte in, en de CO2-uitstoot daalde verder. Dat samen zorgde voor een groot overschot aan emissierechten. Dat zie je terug in de prijs. Ruim een jaar geleden betaalde je nog 22,23 euro voor zo’n recht. Nu is dat 14 euro. Te weinig om investeringen in koolstofarme technologieën te stimuleren. En ik verwacht dat de prijs nog verder zal dalen. Gas is namelijk erg goedkoop nu. Energiebedrijven laten hun gascentrales daarom harder draaien, en hun kolencentrales minder. Omdat gascentrales schoner zijn, zal de CO2-uitstoot nóg verder dalen. En de prijs van een emissierecht ook.”

U vreest dat de prijs van een emissierecht in ieder geval tot 2020 te laag blijft, en misschien nog wel langer. Waarop baseert u dat?

„Onderzoek laat zien dat de industrie de kosten van milieu-aanpassingen voortdurend te hoog inschat. We hebben onder meer gekeken naar de overstap van loodhoudende op loodvrije benzine. De kosten daarvan bleken uiteindelijk drie keer zo laag als verwacht. Dat beeld zien we steeds. Bedrijven vrezen maatregelen en proberen via intensieve lobby’s te worden ontzien. Brussel moet door die angst heen breken. De vraag is: hoe hard durft de Europese Commissie te zijn? Het handelsysteem is weliswaar verder aangescherpt voor de periode na 2012, maar nog te weinig. Het is nu te zwak om het klimaatprobleem echt aan te pakken.”

Omdat emissiehandel nu niet goed werkt in Europa, pleiten sommigen voor een alternatief: een belasting op koolstof. De Franse president Sarkozy is daar bijvoorbeeld voor.

„Europese lidstaten hebben in de jaren negentig eindeloos geprobeerd afspraken te maken over een koolstofbelasting, maar ze zaten vast in een strijd. Het ging nergens naartoe. Een belasting stelt je net zo goed voor problemen, ik denk nog meer dan een handelsysteem. Er zijn landen die een koolstofbelasting hebben ingevoerd. In Scandinavië is dat gebeurd. Maar dan gaat het ene land weer bepaalde bedrijven uitzonderen, waardoor het andere land boos wordt. Het voordeel van emissiehandel is dat de uitkomst vastligt. Je weet zeker dat de CO2-uitstoot gaandeweg omlaag gaat. Bovendien heeft dit systeem in Europa de steun van de industrie. En internationaal kiest men er nu ook voor. In Amerika zijn vorig jaar tien staten met een dergelijk systeem van start gegaan. Australië begint er volgend jaar mee. En ook Japan werkt eraan.”

De prijs van een emissierecht schommelt nu erg. Dat werkt speculatie in de hand, waardoor de prijzen nog sterker op en neer gaan. En dat ondermijnt vervolgens de steun voor het systeem. Wat is daar aan te doen?

„Er moet meer stabiliteit komen. We weten dat elektriciteitsbedrijven in Europa vanaf 2013 hun tekort aan emissierechten moeten inkopen op een veiling. Het zou schelen als er een minimumprijs komt voor geveilde emissierechten. Zo’n bodem vermindert prijsschommelingen. Dan wordt het voor handelaren minder interessant om te speculeren.”

Wat verwacht u van de klimaattop in Kopenhagen?

„Ik denk niet dat er harde afspraken gemaakt zullen worden, maar wel dat er ruimte wordt geboden om in een vervolgontmoeting over niet al te lange tijd wel tot zulke afspraken te komen.”