Goede bezuinigingstip: wees moedig en schrap alle ministeries

Vat de rijksdienst voortaan op als een flexibele doos met gereedschap dat per maatschappelijk probleem wordt toebedeeld aan ministers, betoogt Thom de Graaf.

De omvangrijke heroverwegingsoperatie die de overheid de komende jaren zo’n 35 miljard euro moet opleveren om het door de bankcrisis geslagen gat op de rijksbegroting te dichten, zal geen sector in de samenleving ongemoeid laten. Ook de overheid zelf ontkomt niet aan nader onderzoek of het allemaal niet voor minder geld kan.

Dat de organisatie van de overheid onder de loep wordt genomen, biedt hoop. Wat decennialang om bestuurskundige redenen en uit democratisch oogpunt voor hoogst wenselijk werd gehouden maar nooit kon worden bereikt, komt onder handbereik omdat het geld op is.

Vicepremier Wouter Bos gaf onlangs een schot voor de boeg met zijn suggestie dat waterschappen wel kunnen opgaan in provincies. Die zitten tegenwoordig toch al om taken verlegen en kunnen het waterbeheer er gemakkelijk bij doen. Dat is een mooie eerste aanzet, maar er is op het terrein van het binnenlands bestuur nog meer te verdienen.

Het aantal provincies bijvoorbeeld is aan vermindering toe, de discussie over landsdelen en één Randstadregio duurt immers al lang genoeg. Die weinige grotere provincies moeten zich dan beperken tot waar ze goed in zijn, de ruimtelijke ordening en de inrichting van het landelijk gebied.

Op lokaal niveau kan ook het nodige gebeuren. De bestuurskracht van kleine plattelands- en randgemeenten om zelfstandig voort te bestaan, is vaak te gering maar de angst voor identiteits- en functieverlies voorkomt dat gezocht wordt naar oplossingen die de kwaliteit van bestuur en dienstverlening vooropstellen. Meer dan vierhonderd gemeenten in zo’n klein land is echt te veel. Daar komen ook nog eens tal van gemeenschappelijke regelingen bij, van gezamenlijke afvalbedrijven tot veiligheidsregio’s, om van de zogeheten stadsregio’s (WGR-plus) nog maar te zwijgen. Een moderne en sobere Nederlandse staat kan zich niet zoveel bestuurlijke drukte veroorloven met zoveel overheden en overheidjes die elkaar controleren, compenseren en corrigeren.

Het wordt niet per se democratisch beter als er heel veel volksvertegenwoordigers zijn. Ik geloof niet dat we in een bananenrepubliek belanden als in grote steden niet 39 tot 45 raadsleden het hoofd van de gemeente vormen, maar een kwart minder. Ook daar valt dus aan te verdienen. Zeker als bedacht wordt dat het hele land het op nationaal niveau met maar 225 volksvertegenwoordigers afkan. (En ook op dat getal valt wel wat af te dingen, durft iemand het bestaansrecht van de Eerste Kamer nog ter discussie te stellen?)

Doorblazen van de leidingen van het openbaar bestuur is meer dan ooit nodig. Het kan beter en slagvaardiger zonder dat democratische principes of de checks and balances die bij onze polder horen in het geding raken. Efficiency is echter niet hetzelfde als centralisatie. Die fout wordt nogal eens gemaakt in Den Haag en ook nu zal de neiging om alles op het nationale niveau te trekken moeten worden bedwongen.

De organisatie van de vaderlandse veiligheid is hiervan een goed voorbeeld. Nu al bestaat de onbedwingbare behoefte bij kabinet en Kamer om de van oudsher lokaal ingebedde politie zoveel mogelijk centraal aan te sturen. De veronderstelling dat dit meer veiligheid tegen minder kosten oplevert, wordt vooralsnog niet bewezen. Wat het wel oplevert is meer bureaucratie en meer afstand tot de noden ter plekke.

Haagse sturing is niet altijd het beste en zeker niet het goedkoopste. Al helemaal niet zolang de rijksoverheid volstrekt archaïsch is georganiseerd volgens negentiende-eeuwse principes, vermengd met hedendaagse politieke afgunst. Daar mag ook wel iets aan worden ‘heroverwogen’. Bijvoorbeeld het achterhaalde, maar nog steeds in de Grondwet verankerde, beginsel dat ministers aan het hoofd van departementen staan. Ministers mét portefeuille (en dat zijn de meesten) zijn dus eigenlijk vooral hoofden van ambtelijke kokers. De meesten gaan zich na verloop van korte tijd ook zo gedragen, zij verdedigen in de ministerraad niet zelden vooral de belangen van de ambtelijke cultuur in hun ‘eigen huis’. Niet de minister vindt dan nog iets, maar OCW vindt dat, of VWS, of VROM of EZ. Ministers die aan ambtelijke kokers vastgeklonken zijn, dragen maar zelden bij aan de samenhang van het beleid. Maatschappelijke problemen hebben bovendien in het algemeen niet de neiging om zich keurig aan de grenzen van de departementale taken en bevoegdheden te houden.

„Organizing government around problems, not the other way around”, zei Tony Blair ooit. In Nederland is dat nog niet gelukt. Dat de klassieke bestuursvorm in Den Haag hopeloos faalt, wordt geïllustreerd door de moeizame pogingen van bijna elk kabinet van de afgelopen vijftien jaar om coördinerende bevoegdheden, projectverantwoordelijkheden en zelfs ‘programministeries’ over de grenzen van de kokers heen toe te delen aan speciaal daarvoor aangewezen ministers zonder portefeuille. Het blijven kunstmatige hulpconstructies die de zwakte van het hele bouwwerk pijnlijk duidelijk maken.

Hoe kan het dan wel? De Haagse bureaucratie kan nog wel wat leren van het regionaal en lokaal bestuur. Het is een stuk efficiënter om de departementen als organisatievorm af te schaffen en de rijksdienst voortaan op te vatten als een flexibele doos met gereedschap dat per maatschappelijk probleem wordt toebedeeld aan ministers.

Net als bij een te vormen college van burgemeester en wethouders zijn de bewindslieden dan verantwoordelijk voor het beleid en de aanpak van vraagstukken en worden de ambtelijke diensten daar omheen georganiseerd. Het aantal leden van een kernkabinet kan beperkt worden tot zeven of acht. De aansturing van de ambtelijke directoraten-generaal kan worden overgelaten aan staatssecretarissen of junior-ministers. De ‘kabinetsministers’ hoeven ook helemaal niet bij de ambtenaren in te wonen, net als in de meeste gemeenten kunnen ze gewoon bij elkaar in de buurt huizen, dat praat wel zo gemakkelijk en draagt aanmerkelijk bij aan de grondwettelijk vereiste eenheid van beleid.

Die eenheid kan ook worden bevorderd door af te stappen van de autonomie van al die afzonderlijke ambtelijke diensten op rijksniveau. Laaghangend fruit kan minister van Financiën Bos dichtbij huis vinden door centrale concerndiensten in te richten voor de hele rijksoverheid. Dus: één personeelsdienst, één communicatieclub, één juridische staf in plaats van dertien koninkrijkjes die bovendien allemaal hun eigen externe adviseurs inhuren.

Er valt genoeg te doen. Een sterke, transparante én betaalbare overheid zonder te veel bestuurlijk gedoe en bureaucratie is mogelijk, maar vraagt wel politieke moed over de bestaande Haagse muren heen. En het zou mooi zijn als die betere overheid lokaal én nationaal wordt aangevoerd door rechtstreeks gekozen leiders, maar dat is een ander verhaal.

Thom de Graaf is burgemeester van Nijmegen en oud-minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties (D66).