Maar wat als Balkenende het kabinet inderdaad gaat verlaten?

Uit het staatsrecht volgen geen regels hoe te handelen als een premier vertrekt. Alle mogelijkheden zijn open, meent J.J. Vis.

Als Balkenende naar Brussel gaat, komt er ook een eind aan het kabinet Balkenende IV. Er moet dan een nieuw kabinet komen. Zal dat alleen maar een voortzetting zijn onder een andere premier, bijvoorbeeld Verhagen, of zal er een heel nieuw kabinet komen, gebaseerd op een andere coalitie en voorafgegaan door vervroegde verkiezingen?

Het constitutionele recht geeft op die vragen geen antwoord. Ook de geschiedenis helpt niet. In het grijze verleden – toen we nog geen parlementaire democratie hadden, geen echte politieke partijen, geen regeerakkoorden en geen verband tussen Kamerverkiezingen en kabinetsperiodes – in dat verleden zijn er heel wat premiers voortijdig vertrokken. Meestal was dat het begin van het einde van een kabinet. Een paar maal was er wat meer aan de hand. In 1861, toen premier Van Hall wegging wegens onmin met zijn collega’s, vonden heel wat Kamerleden dat het hele kabinet dan ook maar moest aftreden. Een motie om dat te bereiken, werd verworpen, maar een paar dagen later vertrok het kabinet toch. Vijf jaar later was er weer iets bijzonders aan de hand. Minister Mijer (van Koloniën), geen premier maar als formateur van het kabinet en vertrouweling van Willem III toch wel de belangrijkste minister, bevorderde zichzelf drie maanden na de formatie tot gouverneur-generaal van Oost-Indië – de mooiste baan van het hele koninkrijk, ver van Den Haag en het gezeur van het parlement. De Kamer pikte dat niet en nam een motie van afkeuring aan. Dat pikte Willem III weer niet; hij schreef verkiezingen uit, maar de kiezers gaven geen duidelijk antwoord en dus bleef het kabinet zitten.

De overeenkomsten met het geval-Balkenende zijn te gering om er conclusies uit te trekken. Voor een verdedigbaar scenario moeten we dichter bij huis blijven en nagaan welke onderdelen van de moderne praktijk doelmatig zijn.

Allereerst dit: tussentijds vertrek van een premier is niet te vergelijken met tussentijds vertrek van een gewone minister. Zijn opvolging zal dus ook niet volgens eenzelfde procedure kunnen verlopen. Balkenende was de formateur van het kabinet, hij droeg al zijn collega’s voor benoeming bij de koningin voor en was de eerstverantwoordelijke voor het regeerakkoord. Als aanvoerder van de grootste partij had hij een electorale legitimatie voor het premierschap. Van Verhagen als beoogd opvolger – noch van enig andere opvolger – kan dat niet worden gezegd. Hij heeft geen electorale legitimatie; geen van de ministers is door hem voorgedragen. Het is nog maar de vraag of de ministers hem zonder meer als premier willen accepteren. Misschien willen zij een paar programmatische zekerheden, bijvoorbeeld over het Nederlandse vertrek uit Afghanistan. Bovendien levert de opwaardering van Verhagen een nieuwe vacature op. Is dat dan automatisch een CDA-post en moet de rest dan maar afwachten wie het CDA daarvoor presenteert? Verder valt niet uit te sluiten dat iemand met het argument komt dat logischerwijze een van de vicepremiers (Bos of Rouvoet) opvolger wordt. Dat is geen haalbare kaart, maar ook niet helemaal waardeloos.

Kortom, allemaal complicaties die bij een gewone ministersvacature nooit optreden. En ze laten zich al helemaal niet eenvoudig oplossen, vrijdagmiddag in de Trêveszaal. En dus is er behoefte aan een wat ordelijke procedure. Die kan worden bereikt als de ministers bij het ontslag van Balkenende collectief de portefeuilles ter beschikking stellen van de koningin. Daarmee is het opvolgingsprobleem van de Trêveszaal naar het Noordeinde getransporteerd en een beetje geobjectiveerd. Beatrix zal niet zelf beslissen over de opvolging, maar advies vragen. Aan wie? Dat wordt interessant. Volgt zij de procedure van de gewone kabinetsformatie en komen alle fractievoorzitters langs of hoort zij alleen de fractievoorzitters van de regeringspartijen? Het is tenslotte een kwestie die alleen de regeringspartijen regardeert. Wat de oppositie vindt, is voldoende bekend: verkiezingen. Maar als die niet wordt gehoord, ligt de beschuldiging van partijdigheid voor de hand.

Het advies van de drie coalitiefracties is van doorslaggevend belang. Als ze allemaal onverkort de coalitie willen voortzetten, is de kwestie snel geklaard. Er moet nog wat onderhandeld worden en dat kan het beste gebeuren onder leiding van een buitenstaander, een informateur die waar nodig het regeerakkoord wat bijspijkert en zorgt voor overeenstemming over de opvolging en de vervulling van eventuele andere vacatures. Hij zal ook een formateur-premier voorstellen die dan voor de afronding zorgt.

Maar als de opvattingen verschillen en niet zonder meer naar voortzetting wijzen – als de fracties nieuwe belangrijke punten ter tafel brengen die veel aandacht en weerwerk opleveren, als het vervullen van vacatures niet soepel verloopt en het proces steeds meer gaat lijken op een echte formatie – als dat allemaal gebeurt, dan wordt ook het negeren van de oppositie steeds moeilijker te verdedigen. Dan is het land beter gediend met vervroegde verkiezingen dan met een coalitie in doodsnood.

Het probleem blijft dat ook dan de opvatting van de coalitiefracties beslissend is. Zolang zij vinden dat er onderhandeld moet worden – ook al loopt het proces stroef – zal er onderhandeld worden. Er is geen enkele instantie die dat kan beletten. Niet de regels, niet de precedenten, maar alleen de mate van politiek fatsoen en eerbied voor de democratie zullen bepalend zijn.

Mr. J.J. Vis is oud-hoogleraar staatsrecht (Rijksuniversiteit Groningen) en oud-senator (D66).