Eigen diplomaten moeten EU smoel geven

Regeringsleiders twisten in Brussel over een diplomatieke dienst voor de EU. ‘Als dit mislukt is het heel lang gedaan met de invloed van de Unie.’

Als de Europese Unie zich bemoeit met de problemen in het Midden-Oosten, dan reist de Spanjaard Javier Solana erheen. Hij is de buitenlandcoördinator van de EU. Maar er is ook een eurocommissaris voor Buitenlandse Betrekkingen die vaak naar het Midden Oosten gaat. De voorzitter van de Europese Commissie, José Manuel Barroso, gaat zelf ook wel eens. En dan zijn er nog de presidenten, premiers en ministers van het land dat het halfjaarlijkse voorzitterschap heeft van de EU – die proberen ook bijna altijd om de Israëliërs en Palestijnen nadertot elkaar te brengen. Begin dit jaar, tijdens het EU-voorzitterschap van Tsjechië, waren de Tsjechische president Klaus en de Tsjechische premier Topolanek op dezelfde dag onderweg naar het gebied. Allebei om iets anders te doen – ze zaten wel in hetzelfde vliegtuig.

Het is een voortdurende ergernis van politici die Europese samenwerking belangrijk vinden: dat de grote economische macht van de EU niet wordt omgezet in politiek gezag en invloed in de wereld. Dat zou moeten veranderen door het Verdrag van Lissabon. Als het gaat gelden – president Klaus houdt het nu nog tegen – dan komt er een nieuwe ‘Hoge Vertegenwoordiger voor het Buitenlands Beleid’, een soort minister van Buitenlandse Zaken. Die krijgt meer bevoegdheden dan Solana, en een diplomatieke dienst van zo’n vijf- tot achtduizend mensen.

Het zijn vooral die nieuwe ‘minister’ en zijn diplomaten die zullen moeten laten zien dat de EU echt beter en efficiënter zal werken door het Verdrag van Lissabon. China, Rusland, de VS – geen grootmacht zal nog neerbuigend kunnen doen over de EU als de dienst een succes wordt. Het buitenlands beleid van de EU moet dan duidelijker, maar ook eenduidiger en krachtiger worden. „Het is een geweldige kans”, zegt een ambtenaar van de Europese Raad. „Die móeten we grijpen.” Want als het mislukt, zegt hij, is het heel lang gedaan met de invloed van de EU in de wereld.

Dat het gaat lukken is lang niet zeker. Over de nieuwe dienst is een politiek gevecht aan de gang tussen de landen van de EU en er is ruzie tussen de instellingen in Brussel. De problemen lijken klein, maar zullen belangrijk zijn voor het functioneren van de dienst: de zorgen bij ambtenaren en diplomaten over hun carrière, de angst dat ze niet met elkaar zullen kunnen samenwerken.

De 123 vertegenwoordigingen in de wereld die de Europese Commissie nu nog heeft, worden overgenomen door de nieuwe dienst. Van alle diplomaten die er deel van gaan uitmaken, zal een derde door de EU-lidstaten worden gestuurd. De anderen komen van de Europese Commissie, het dagelijks bestuur van de EU, en van de Europese Raad, de instelling in Brussel die de lidstaten vertegenwoordigt en waar Solana nu bij hoort.

De nieuwe Hoge Vertegenwoordiger wordt, net als Solana nu, verantwoordelijk voor alle EU-missies in crisisgebieden, zoals in Kosovo, Afghanistan, Georgië. Maar hij zal ook vice-voorzitter zijn van de Europese Commissie. „Het wordt een soort twister voor die nieuwe man of vrouw”, zegt een ambtenaar. „Met één been staat hij in de Commissie, waar hij moet samenwerken met Barroso. Die is er de laatste jaren aan gewend geraakt dat hij het buitenlands beleid coördineert van de eurocommissarissen die ermee te maken hebben: van handel, uitbreiding, ontwikkelingshulp. Met zijn andere been staat hij in zijn diplomatieke dienst. En dan heeft hij zijn handen nog nodig voor de Europese Raad en de ministers van Buitenlandse Zaken, naar wie hij naar zal moeten luisteren.”

De grote landen in de EU, vooral Groot-Brittannië en Frankrijk, willen niet dat de EU te veel te zeggen krijgt over hun defensie- en veiligheidsbeleid. Ze gaan ervan uit dat hun eigen buitenlands beleid invloedrijk genoeg is om een eenduidiger EU-beleid tegen te houden als ze dat nodig vinden.

Voor de middelgrote landen, waar Nederland zichzelf toe rekent, is dat minder zeker. „Het is maar zeer de vraag”, zegt een ambtenaar, „of Nederland nog zo’n eigenzinnig beleid zal blijven kunnen voeren, over Servië bijvoorbeeld, als nu.”

Voor de kleine landen is het vooral belangrijk dat de Europese Commissie, die op de belangen van iedereen moet letten, invloed heeft.

„Landen proberen nu te grijpen naar de macht”, zegt de Britse Europarlementariër Andrew Duff. „Alsof ze al die jaren dat het Verdrag van Lissabon eraan zat te komen, niet hebben doorgehad welk schepsel ze in het leven aan het roepen waren.” Zijn eigen land, zegt hij, moet nu beslissen wat het gaat doen: de allerbeste diplomaten sturen om zoveel mogelijk invloed te krijgen, of de slechtste. „Dan maak je zo’n dienst kapot.”

Zijn Duitse collega Elmar Brok, die voor het Europees Parlement een rapport schreef over de dienst, is al net zo cynisch over de lidstaten die zeggen dat ze een krachtiger, eenduidiger buitenlands beleid willen van de EU. „Dat willen ze helemaal niet.” Brok schreef in zijn rapport dat de nieuwe dienst bij de Europese Commissie moet gaan horen. Dan hebben de EU-lidstaten er minder grip op. Het Europees Parlement gaat ervan uit dat het buitenlands beleid dan ook pas eenduidiger kan worden. De Commissie, vinden Europarlementariërs, denken zoals de meesten van hen: de Commissie wil óók meer samenwerking in Europa.

Vooral de grote EU-lidstaten hebben het daar moeilijk mee. Niet op papier – de Commissie is er ook voor hen. Wel in de praktijk. De grote landen willen dus juist niet dat de diplomatieke dienst bij de Commissie gaat horen. Zweden, nu voorzitter van de EU, heeft het idee al afgewezen in een intern stuk: de dienst zal niet worden ondergebracht bij een Europese instelling. Maar het Europees Parlement dreigt: als het zijn zin niet krijgt, kan het de begroting van de EU afkeuren.

De aankomende diplomaten van de dienst hebben hun eigen zorgen. Ambtenaren van de Europese Raad, die de EU-landen vertegenwoordigt, vinden niet dat zij dezelfde manier van werken hebben als de ambtenaren van de Commissie. De Commissie, zeggen ze bij de Raad, is er voor de regeltjes: om ze te maken en uit te voeren, en om landen eraan te houden. Bij de Raad zelf zijn ze vaker diplomaat, of ze zijn het geweest. „Onze cultuur is: als een situatie dat vereist, moet je snel iets nieuws bedenken. Het gaat om de oplossingen, niet om de regels. Zo denken ze bij de Commissie niet.”

Bij de Commissie waren er ambtenaren die hoopten dat Ierland ook in het tweede referendum het Verdrag van Lissabon zou afwijzen (wat niet gebeurde). Hun carrièremogelijkheden verminderen fors nu de diplomatieke dienst hun vertegenwoordigingen in de wereld overneemt. De delegatieleiders op de buitenlandse posten worden vervangen door diplomaten uit EU-landen.

Er is een „onderstroom van wantrouwen”, zei een medewerker van Commissievoorzitter Barroso vorige week op een besloten bijeenkomst voor Commissie-ambtenaren. „Je moet niet vergeten”, zegt een ambtenaar na de vergadering, „dat we moeten gaan samenwerken met mensen die jarenlang onze tegenstanders waren.”