Laveren tussen collega's en bureaucratisch veld

Twee aparte programmaministeries moesten bij de start van het kabinet de problemen in de opvoeding en verloederde wijken te lijf gaan. Tijd voor een tussenbalans van André Rouvoets ministerie van Jeugd en Gezin.

Minister Van der Laan (midden rechts) tijdens een werkbezoek aan basisschool Jan van Nassau in de Haagse Rivierenbuurt. Foto Roel Rozenburg Den Haag : 19.11.2008 Minister van der Laan bezoekt basisschool Jan van Nassau in de Haagse Rivierenbuurt. © foto Roel Rozenburg Rozenburg, Roel

In de VIP-room van het ministerie van Volksgezondheid is, zoals elke dinsdagochtend, de ambtelijke staf van jeugdminister Rouvoet bijeen. Topambtenaren van alle departementen die iets over jeugdbeleid te zeggen hebben, vergaderen in opperbeste stemming over lopende zaken. De gezichten betrekken als een van hen aankaart wat de Inspectie te melden heeft over de 20-jarige Jorien. Pas op 12-jarige leeftijd werd bij haar een ontwikkelingsstoornis vastgesteld, hoewel er al jaren eerder duidelijke signalen waren dat het fout zat. Talloze hulpverleners werkten langs elkaar heen. Inmiddels zit Jorien met een levenslange uitkering thuis. Waarschijnlijk had zij met tijdige en passende begeleiding haar school normaal kunnen doorlopen. Dat komt hard aan bij de topambtenaren, ook al kennen zij zoveel vergelijkbare drama’s. „De hulpverlening is in dit geval volkomen mislukt. Ik voel me aangesproken”, zegt een van hen bedrukt: „Er is hier jarenlang geklungeld.”

Ruim twee jaar geleden begon het kabinet Balkenende IV met iets nieuws: de programmaministeries. De problemen in de opvoeding en hulpverlening en in verloederde wijken vond het kabinet zo urgent dat er aparte bewindslieden voor kwamen. André Rouvoet en Ella Vogelaar werden ministers met eigen beleidsterreinen en een budget, maar zonder ambtenaren op hun loonlijst en zonder een indrukwekkende kantoortoren.

De taak van programmaministers is tijdelijk: als de doelen gehaald zijn, wordt de post opgedoekt. Drama’s zoals die met Jorien zouden er niet direct mee voorkomen worden, maar de bedoeling was om in elk geval alle ambtelijke knopen in een vroeg stadium te ontwarren. Nu het kabinet halverwege de rit is, rijst de vraag: werkt het? Zorgt een programmaministerie als dat van Rouvoet voor meer samenwerking, of is het slechts een tandeloze tijger tussen de klassieke ministeries?

In Den Haag is één regel cruciaal: wie betaalt, bepaalt. En daarin verschillen de huidige programmaministers met de ‘ministers voor spek en bonen’ zoals Roger van Boxtel, in kabinet Kok II verantwoordelijk voor Grote Stedenbeleid. Ze hebben een eigen begroting.

De betrokken ambtenaren en politici zijn overwegend enthousiast. Velen zien het programmaministerie als dé ideale werkwijze voor de toekomst, een voorbeeld voor de hele Rijksoverheid.

Optimisme overheerst ook in de praktijk. Tijdens de wekelijkse stafvergadering van Jeugd en Gezin is direct duidelijk dat topambtenaren van de verschillende ministeries elkaar niet meer hoeven leren kennen. De directeuren gaan amicaal met elkaar om. Op de agenda staat dit keer het tekort aan plaatsen voor jongeren met de ernstigste problemen.

Vroeger was er bij dit onderwerp altijd ruzie tussen Volksgezondheid (verantwoordelijk voor de behandeling) en Justitie (verantwoordelijk voor de jeugdgevangenissen). Maar omdat de ambtenaren elkaar nu vaak zien, zijn de conflicten geluwd. Mede daardoor komt er hoe langer hoe meer aandacht voor therapie in plaats van repressie, zegt directeur-generaal Jeugd en Gezin, Marcel van Gastel.

Overigens bestaat dat tekort nog steeds: kinderen die uit huis worden geplaatst wegens problemen thuis of achtervolging door een loverboy, worden bij gebrek aan plekken opgesloten in jeugdgevangenissen tussen veroordeelde jongeren. Ondanks de oprichting, onder minister Rouvoet, van een aantal speciale gesloten tehuizen voor zulke kinderen. Zij hebben geen straf, maar zijn tijdelijk beter af achter slot en grendel. De Tweede Kamer eiste twee jaar geleden dat het eind 2009 met die noodmaatregelen echt afgelopen moest zijn. Maar Rouvoet gaat dat niet redden, liet hij onlangs weten.

De buitenwereld ziet al iets van de samenwerking. Een directeur van een jeugdzorginstelling vertelt dat zij haar plannen weliswaar nog steeds met vijf ambtenaren van vijf ministeries moet bespreken, maar dat dat nu tijdens één vergadering kan. Ook lijkt het uitdragen van één beleidsboodschap uit Den Haag aan gemeenten beter te gaan. Maar de wezenlijke verbeteringen moeten uit de sector zelf komen, vindt Rouvoet.

Toch is er ook kritiek. Weliswaar adviseerde de Raad voor het openbaar bestuur (ROB) het kabinet onlangs de programmaministeries voort te zetten, omdat de slagvaardigheid is toegenomen. Maar de Raad signaleert ook kwetsbaarheid, bijvoorbeeld door dubbele loyaliteit waarin ambtenaren verstrikt kunnen raken. Bovendien zouden de programmaministeries eigen ambtenaren moeten krijgen, zodat men niet afhankelijk hoeft te zijn van andere ministeries.

Opmerkelijk is dat waar de Algemene Rekenkamer in 2008 veel risico’s zag in het programmaministerie voor Jeugd en Gezin, en collegelid Pieter Zevenbergen in deze krant zelfs sprak over een „staatsrechtelijk vacuüm”, ze nu lovend is. „Eindelijk probeert een kabinet eens vanuit maatschappelijke behoeftes te handelen en niet vanuit bestaande organisaties”, zegt Rekenkamer-president Stuiveling. „Dit is een mooie poging om door vaste patronen heen te breken, zonder grote energie slurpende reorganisaties.” De Rekenkamer vindt wel dat de programmaministers zich er beter bewust van moeten zijn dat zij opdrachtgever zijn van de bedrijfsvoering op andere departementen. Bij de kindertoeslag bijvoorbeeld heeft Rouvoet heeft niet direct invloed als er fouten worden gemaakt op Sociale Zaken, „maar hij krijgt de gevolgen wel op zijn bordje”, signaleert Stuiveling.

Sommige tegenstanders vinden de macht van de programmaminister te groot, anderen juist te klein. Rouvoet gaat bijvoorbeeld niet over de organisatie van jeugdzorginstellingen. Dat doen de provincies. Gisteren trok hij wel hard aan de bel. Ondanks herhaalde ‘prestatieafspraken’ staan ruim 4.000 kinderen nog steeds langer dan negen weken op een wachtlijst voor hulp via jeugdzorg. Meer dan een kwartaal eerder. Hij dreigde de provincies voor het eerst met bestuurlijk ingrijpen.

Hoe het tekort aan slagkracht te verhelpen? Sommigen, zoals oud-minister Vogelaar, vinden dat de programmaminister een hogere status moet hebben dan andere ministers. Bij een conflict zou de stem van de programmaminister doorslaggevend moeten zijn.

Toch zal de stammenstrijd tussen departementen met het bestaan van programmaministers niet echt eindigen. Tussen bewindslieden zullen altijd discussies blijven over de grenzen van hun verantwoordelijkheden. Politici willen immers vooral op de eigen portefeuille scoren. Persoonlijk gezag is daarom belangrijker dan formele bevoegdheden, zegt Pieter de Jong van de Raad voor het Openbaar Bestuur. Rouvoet heeft dat, meent De Jong, mede wegens zijn functie van vicepremier.

Anderzijds denken sommigen in de jeugdsector met weemoed terug aan oud-jeugdcommissaris Steven van Eijck, die van de regering ook de opdracht had gekregen om de samenwerking te verbeteren. Van Eijck sloeg met zijn vuist op tafel om veranderingen af te dwingen. Rouvoet gelooft meer in faciliteren dan dicteren.

Sommige ambtenaren filosoferen wel eens over de toekomst. Niet meer werken in dienst van een departement, maar van het Rijk. Na afronding van een programma zetten zij zich weer in voor een nieuwe klus. „Een toekomstmodel”, noemt programmadirecteur Katja Mur van Jeugd en Gezin het. En topambtenaar Van Gastel: „Geef ons nog een kabinetsperiode, dan zijn we klaar.”