Het wachten is nu nog op de Beloningsautoriteit

Kwam de kredietcrisis door falend toezicht? Dan zal er beter toezicht moeten komen. Zo simpel is het. Maar worden de gevolgen overzien? Toezicht werkt verslavend. Een kort essay.

Goochelaars en toezichthouders hebben meer overeenkomsten dan de eerste blik doet vermoeden.

Beiden dragen bij voorkeur een zwart, in elk geval een donker kostuum. Beiden hebben de geconcentreerde oogopslag van de ware autoriteit die je niet moet storen met flauwiteiten. Hun aanwezigheid heeft een geruststellende uitwerking: beiden houden het hoofd koel en weten wat ze doen.

Toezichthouders zijn er niet voor aandeelhouders, voor politici of voor hun bonus, nee, zij doen het, net als goochelaars, voor niemand anders dan het publiek. En als het misgaat, zoals in de kredietcrisis, dan doet de toezichthouder net als de goochelaar vergeefs een greep in zijn hoge hoed. Nee, geen dubbele bodem. Waar is het konijn gebleven? Niks. Was het allemaal dan illusie?

Toezicht, bij voorkeur onafhankelijk toezicht, los van politieke inmenging, is een van de mantra’s gebleken in de grote liberaliserings- en privatiseringsgolf die de wereld veranderd heeft sinds de verkiezing van Margaret Thatcher (Verenigd Koninkrijk, 1979) en Ronald Reagan (Verenigde Staten, 1980).

De mantra, als een met goddelijke kracht geladen spreuk uit het liberalisme, zegt dat de markt mooi is, dat meer concurrentie nog mooier is, en dat om de concurrerende marktpartijen in goede banen te leiden de wereld niet zonder toezicht kan.

Om te beginnen toezicht op financiële markten. Maar ook toezicht op het snijvlak van terugtredende overheid en verzelfstandigde nutsbedrijven, zoals telecommunicatie, posterijen en energievoorziening.

In Nederland sluit het nieuwe fenomeen aan bij een heel scala aan inspectiediensten en toezichthouders die al moeten waken over regels en kwaliteit van goederen en diensten. Zo is Nederland, maar niet alleen ons land, sinds 25 jaar een land vol toezichthouders geworden. Toezichthouders die, om misverstand over hun status te vermijden, zichzelf Autoriteit noemen.

De Consumentenautoriteit. De Voedsel- en Waren Autoriteit. De Nederlandse Zorgautoriteit. De Nederlandse Mededingingsautoriteit. De Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit.

Oudere controleurs, zoals De Nederlandsche Bank, die toezicht houdt op het geldverkeer en op banken, verzekeraars en pensioenfondsen, hebben genoeg aan hun oorspronkelijke naam. De nieuwe beurstoezichthouder ging Autoriteit Financiële Markten heten.

In 2005 populariseerde Barbara Baarsma van de Stichting voor Economisch Onderzoek der Universiteit van Amsterdam (SEO) de term ‘toezichtland’. Zij ontdekte heel veel verschillende toezichthouders. Maar had iemand ook het overzicht? Zij kwam in haar rapport Nederland Toezichtland tot „een flinke lijst, die zeker niet compleet is”. Het moesten er een paar honderd zijn.

In de gezondheidszorg kwam zij al op dertien uit, naast de rijksoverheid, provincies en gemeenten en nog afgezien van toezichthouders op specifieke onderdelen van de gezondheidszorg, zoals de bloedvoorziening.

Hoeveel mensen werken in het Nederlandse toezichtland? De beroepsvereniging van toezichthouders, inspecteurs, handhavers en evaluatoren (Vide, sinds 2001) schat hun aantal op 7.500. Dat was in 2006, en daar zitten organisaties als politie en sociale uitkeringsorganisatie UWV nog niet bij.

Toezicht is een vak apart geworden. En in toezicht kun je carrière maken: Arthur Docters van Leeuwen was als directeur van de geheime dienst toezichthouder op Nederland. Hij werd voorzitter van financieel toezichthouder AFM en is momenteel toezichthouder (commissaris) namens de Staat bij verzekeraar Aegon.

Nu de kredietcrisis de financiële markten, de banken voorop, in diskrediet heeft gebracht, is de vraag: en de toezichthouders dan? En zal de verregaande politieke inmenging in de economie ook de toezichthouders beïnvloeden?

Toezicht is niet alleen onderdeel van de liberaliseringsmantra, het komt ook tegemoet aan veranderingen in de samenleving: rijker, grijzer en ingewikkelder. Toezicht neemt de burger werk als consument uit handen: hij hoeft wat minder op te letten. De baten voor de consument en voor de samenleving als geheel moeten wel opwegen tegen de kosten die met al dat toezicht gepaard gaan. Die kosten zijn, afgaand op de werkgelegenheid bij toezichthouders, aanzienlijk. Onderzoeker Baarsma noemt een hele reeks kosten op, van te veel toezicht en op elkaar gestapeld toezicht tot toezicht dat gevoelig blijkt voor corruptie en omkoping en toezicht dat zelf de regels overtreedt.

Toezicht is nooit populair. Wie houdt van boven hem gesteld toezicht? Beunhazen verdienen toezicht, eerlijke, hardwerkende ondernemers niet.

Toezicht werkt economisch gezien als keurmerk, zeker als het om producten en diensten gaat die lastig te begrijpen zijn en een lange looptijd hebben (koopsompolissen; pensioenen; gezondheidszorg) of waar leveringszekerheid cruciaal is (energie; een vakantiereis naar Turkije).

Toezicht schept verwachtingen. En als die verwachtingen worden geschaad, ernstig geschaad, zoals in de kredietcrisis, dan slaat dat eerst terug op de financiers zelf, maar vervolgens ook op de toezichthouders.

Kamerleden in Nederland twijfelen nu openlijk aan de wijsheid van een herbenoeming van president Nout Wellink van De Nederlandsche Bank. Wellink zelf zei, na een mild kritisch rapport over de Nederlandse controle op de IJslandse internetspaarbank Icesave: „Ik denk niet dat ons iets te verwijten valt.” Een autoriteit duldt niet graag kritiek. Hij stuurde een brief aan minister Wouter Bos van Financiën (PvdA) waarin hij zegt dat de suggestie in het politieke en publieke debat dat zijn gezag zou zijn aangetast „uiteindelijk daadwerkelijk tot aantasting van het gezag” kan leiden.

De crisis legt her en der gaten in het toezicht bloot. Onbegrijpelijk misschien voor Nederlanders: in de Verenigde Staten bestaat geen federale toezichthouder op verzekeringsmaatschappijen. En laat nu net verzekeraar AIG, de grootste ter wereld, een dochter hebben die als quasibank voor honderden miljarden dollars zaken deed met echte banken, niet alleen banken in New York, maar ook vanuit Londen. Geen Amerikaanse financiële instelling kreeg vervolgens zoveel staatssteun (173 miljard dollar) als AIG. Dat pakte ook goed uit voor Nederlandse tegenpartijen van AIG, waaronder ING en Rabobank.

De Amerikanen proberen hun versnipperde toezicht nu te harmoniseren. In Europa kijken landen naar hun eigen toezicht en botsen nationale belangen juist met het ideaal van pan-Europees toezicht.

De glans van een eigen financieel centrum is er af na de ongeëvenaarde staatsinterventies. Luidkeels klinkt de roep om kleinere banken. Maar een knooppunt van kapitaal en kennis binnen de landsgrenzen blijft een aantrekkelijke vorm van infrastructuur, van hoogwaardige banen en een bron van belastinginkomsten. Maar graag weinig toezicht.

Werkt het toezicht in het ene land beter dan in het andere? Deden Britten het met hun alles-onder-één-daktoezicht beter dan Nederlanders, bij wie de centrale bank de leidende partij onder toezichthouders is? In beide landen blijft kritiek de toezichthouders achtervolgen.

Internationaal, zo blijkt sinds de kredietcrisis, staat toezicht nog steeds in de kinderschoenen. Al 35 jaar geleden liet de ondergang van de Duitse privébank Herstatt zien dat financiële markten wel met elkaar geïntegreerd waren geraakt, maar toezichthouders niet. Terwijl de Duitsers de bank sloten konden werknemers op het bijkantoor in New York nog een paar uur door handelen en verplichtingen aangaan voordat ook daar de deuren dichtgingen. Klinkt herkenbaar?

Toen de internetspaarbank Icesave de Britse en Nederlandse spaarders in de steek liet was dat een test voor het toezicht. „IJsland is een eiland ver weg in de zee en daar nemen ze niet altijd de telefoon op”, zei president Wellink van De Nederlandsche Bank, tevens voorzitter van de internationale bankentoezichthouders. De technologie en de integratie van financiële markten zijn sinds Herstatt met sprongen vooruitgegaan, het toezicht neemt maar kleine stappen.

Zal de liberalisering, die de aanzet gaf tot meer toezicht, worden gevolgd door nieuwe rondes van regels en staatsinvloed en daarmee nog meer toezicht? De crisis in de financiële wereld geeft daartoe aanleiding. Het is de meest voor de hand liggende politieke reflex, ook al gebeurt het onder de noemer van: niet meer, maar slimmer toezicht. Maar verder?

Neem ziekenhuizen. Toen begin dit jaar een financieel reddingsplan voor de IJsselmeerziekenhuizen in elkaar was getimmerd lanceerde minister Ab Klink (Volksgezondheid, CDA) een nieuw begrip in de volksgezondheid: ‘systeemziekenhuis’, naar analogie van systeembanken die gered moeten worden omdat anders het hele financiële systeem op springen staat. Een dreigend bankroet van de IJsselmeerziekenhuizen werd tot systeemrisico gebombardeerd. Terwijl het niet veroorzaakt was door de markt of door marktwerking of door het falen van de markt, want dat is er nog nauwelijks. Het systeemrisico dwong tot een reddingsactie. Of is het andersom? Zijn de IJsselmeerziekenhuizen gered en is het daarom een ‘systeemziekenhuis’?

Het bijna-bankroet krijgt een vervolg in extra toezicht. Er komt een early warning systeem. Bestuurders moeten financiële problemen terstond melden. De Zorgautoriteit wordt met de taak belast de meldingen te beoordelen. Maar ook andere belanghebbenden, zoals de zorgverzekeraars, worden geacht onraad te melden. En er komt een kliklijn voor publiek en werknemers. Bovendien gaat de Zorgautoriteit steekproefsgewijs controleren of problemen ook wel echt worden gemeld.

Zo blijkt niet alleen de gezondheidszorg een groeisector, maar ook het toezicht erop.

Ander voorbeeld van oprukkend toezicht: de maatschappelijke discussie over topbeloningen in de (semi)publieke sector, zoals omroepen en woningcorporaties, en over bonussen in de financiële sector. President Obama heeft al een pay tsar geïnstalleerd: een toezichthouder op de bonussen en beloningen bij financiële instellingen en autofabrikanten die staatssteun krijgen.

In Nederland heeft minister Bos over bonussen en beloningen een akkoord met de financiële wereld gesloten. De toezichthouders, De Nederlandsche Bank en de AFM, ontwerpen beloningsnormen. Het kabinet wil ook met wetgeving komen om topbeloningen in de (semi)publieke sector terug te dringen tot de ‘Balkenendenorm’: niemand meer dan de 181.000 totaalbeloning van de minister-president. Normen en waarden moeten gehandhaafd worden. Iets voor justitie of voor de Beloningsautoriteit?

Voor de woningcorporaties heeft minister Eberhard van der Laan (Wonen, Wijken en Integratie, PvdA) een nieuwe Autoriteit in petto die over de financiële positie van corporaties moet waken, maar ook over integriteit in de sector, waar bijna 500 corporaties samen 2,4 miljoen huurhuizen bezitten. Meer en intensiever toezicht is hier een reactie op een serie miskleunen en fraudegevallen.

Een van de risico’s van een toezichtseconomie is dat machtsposities in de markt door het toezicht bestendigd worden, schrijft onderzoeker Baarsma in Nederland Toezichtland. Anders gezegd: „Toezicht is verslavend.”

Is in het bedrijfsleven toezicht al niet populair, voor kleinere bedrijven is meer toezicht extra vervelend, omdat dit extra vaste kosten geeft. Met name nieuwkomers hebben daar last van. Juist zij zijn voor nieuwe concurrentie-impulsen onmisbaar. Particuliere gedupeerden bij de woekerpolissen van grote verzekeraars moesten zelf hun schadevergoeding regelen. Maar de kleinere DSB Bank krijgt de AFM achter zich aan. Dat risico kleeft aan toezicht: het houdt de concurrentie in toom en bestendigt markt- en daarmee machtsposities.

Toezicht en staatsinvloed zullen nemen. Botsingen tussen toezichthouders en controleurs van de staatsinvloed liggen dan in het verschiet. Toezichthouders werken graag achter de schermen. Nee, zeiden de twee opgeroepen toezichthouders op een recente hoorzitting van de Tweede Kamer over het bankroet van thuiszorgbedrijf Meavita (20.000 werknemers), wij kunnen op de concrete situatie niet ingaan. De twee, de Mededingingsautoriteit en de Zorgautoriteit, vielen terug op hun geheimhoudingsplicht.

Ik wil graag getuigen voor de parlementaire onderzoekscommissie naar de kredietcrisis, zei president Wellink van De Nederlandsche Bank een paar maanden geleden. Maar dan moet wel een oplossing voor de geheimhoudingsplicht worden gevonden.

Publieke verantwoording afleggen is een kernwaarde van de publieke zaak en, in het verlengde daarvan, van het publieke toezicht. Maar toezichthouders moeten, net als goochelaars, niets hebben van pottenkijkers die hen op de vingers loeren om te zien hoe de truc werkt.