Een gemiste kans

Het zomerreces is begonnen, de regeringscoalitie ziet terug op een zwaar seizoen. Het dieptepunt: de strijd over een aangepast regeerakkoord. Wat een demonstratie van leiderschap in crisistijd moest zijn, werd een ‘verpest feest’.Een reconstructie.

26 maart de voorzitters van de coalitiefracties – Van Geel (CDA), Hamer (PvdA) en Slob (ChristenUnie) in de wandelgangen tijdens het debat over het coalitieakkoord. Den Haag : 26.3.2009 Tweede Kamer, debat over maatregelen economische crisis. Van Geel, Hamer en Slob in de wandelgangen tijdens het debat. © foto Roel Rozenburg Rozenburg, Roel

In de werkkamer van het Torentje zit het bezoek dicht bij de minister-president. Het is een kleine ronde kamer. In het zitje kun je elkaar goed in de ogen kijken – heel anders dan aan de grote vergadertafel in de Trêveszaal. Op een herfstige dag, begin december, zijn minister Wouter Bos en staatssecretaris Jan Kees de Jager (beiden Financiën) naar het Torentje gekomen. De ontmoeting is geheim. Collega-ministers weten er niet van.

PvdA’er Bos heeft zichzelf uitgenodigd en zijn CDA-collega De Jager meegenomen. De economie klapt in elkaar, begint Bos, het kabinet moet nu écht iets doen.

Ambtenaren op Financiën en bij het Centraal Planbureau zien de economie ineenzakken. Consumenten geven nog wel geld uit, maar bij bedrijven worden massaal orders ingetrokken. Belastinginkomsten zullen fors dalen, sociale uitkeringen stijgen. Pijnlijke maatregelen zijn onvermijdelijk om de overheidsfinanciën op orde te houden.

Handhaving van de begrotingsdiscipline telt zwaar voor premier Balkenende. Binnen de Europese Unie staat hij hierom in hoog aanzien. Het is hem een gruwel de staatsschuld weer te laten oplopen.

Wouter Bos probeert Balkenende te winnen voor een andere gedachte. De crisis is een kans voor het kabinet, zegt hij – een kans bij uitstek om een aantal slepende kwesties aan te pakken. Juist omdat de economische omstandigheden zo extreem zijn, zullen extreme maatregelen snel worden geaccepteerd. Dàt zou leiderschap zijn, betoogt Bos.

Uit tactische overwegingen heeft Wouter Bos zijn staatssecretaris Jan Kees de Jager meegenomen. De Jager kan goed schipperen tussen Balkenende en Bos. Sinds de harde verkiezingscampagne van 2006 (Balkenende tegen Bos: „U draait en u liegt”) is de verstandhouding tussen de partijleiders wel verbeterd, maar echt vertrouwen over en weer is niet ontstaan. De Jager kan fungeren als het door beiden vertrouwde oliemannetje.

Bos wil, in het licht van een nieuw en naar verwachting economisch zwaar jaar, daadkracht tonen met een ingrijpend crisispakket. En snel. Met z’n drieën zouden de premier, de vicepremier en de staatssecretaris kunnen verhinderen dat de coalitiepartners in een moeras van ideologische conflicten, partijpolitieke gevoeligheden en departementale belangenstrijd terechtkomen. Hoe kleiner de groep, hoe lager de hobbels.

Vanaf het najaar van 2008 wist Bos dat het kabinet te maken kreeg met een diepe recessie, of zoals hij later zou zeggen: met de grootste uitdaging in tachtig jaar. Hoe gingen de Haagse hoofdrolspelers het afgelopen politieke seizoen de economische crisis te lijf? Lukte het, in deze bijzondere tijden, leiderschap te tonen en boven hun partijpolitieke belangen uit te stijgen?

Het antwoord op deze vragen is weinig positief, zo blijkt uit gesprekken met betrokkenen bij de onderhandelingen over het crisisplan. Binnen de coalitie is het besef groot dat de wijze van opereren een weinig verheffend schouwspel is geweest.

Op 24 maart dit jaar kwam het kabinet, na weken van moeizaam onderhandelen, met het ‘Catshuisakkoord’ – een aanvulling op het regeerakkoord. Dit moet de economie stimuleren en op lange termijn de overheidsfinanciën weer gezond maken. Belangrijkste onderdeel: de geleidelijke verhoging van de AOW-leeftijd van 65 naar 67 jaar. De kiezer had er weinig waardering voor. Bij de Europese verkiezingen verloren CDA en PvdA veel aanhang, en boekte de PVV van Geert Wilders een grote overwinning.

Afgelopen donderdag is het parlementaire jaar 2008/2009 afgesloten. Traditiegetrouw stonden een vette barbecue en een matig Indisch buffet op het menu aan het Binnenhof, om het jaar feestelijk uit te luiden. Voor de regeringscoalitie van CDA, PvdA en ChristenUnie was er niet echt reden tot feest.

Snel en soepel gladstrijken

Terug naar het Torentje, december 2008. Wouter Bos wil zijn collega-bewindslieden verrassen met een crisispakket. Die tactiek was hem eerder, in augustus, goed bevallen toen hij samen met Balkenende en De Jager een lastig probleem rond de WW-premie en btw-verhoging wist op te lossen. Het gaf gemor met de collega’s, maar voor het oog van de buitenwereld was de kwestie snel en soepel gladgestreken.

Bos denkt aan een herhaling van deze methode. Het drietal spreekt, na het eerste beraad in december, nog enkele keren met elkaar. Ambtenaren werken scenario’s uit, die half januari op tafel liggen. Er zijn drie varianten. Optie 1: de begrotingsregels handhaven, en dus fors bezuinigen. Dat zou de economische groei op termijn verder verslechteren. Optie 2: de economie op korte termijn stimuleren met extra overheidsuitgaven. Dan zou het kabinet zijn ‘financieel solide’ imago moeten loslaten en de rekening naar de toekomst doorschuiven.

Optie 3 probeert de gulden middenweg te bewandelen: op korte termijn een overschrijding van de begroting accepteren en bezuinigen in de jaren daarna. Concrete maatregel: een geleidelijke verhoging van de AOW-leeftijd naar 67 jaar, die de schatkist ruim drie miljard euro per jaar zou opleveren. De AOW is al jaren een taboeonderwerp, ondanks pleidooien van deskundigen om de beginleeftijd van 65 te verhogen. Maar politiek ligt dit zeer gevoelig. ‘Babyboomers’ die beducht zijn voor langer werken, vormen een groot deel van het electoraat.

Toch spreken ambtenaren een voorkeur uit voor optie 3. Die verschaft de coalitiepartners een goede verdedigingslinie: even extra schulden maken om later structureel te bezuinigen. Niet zonder tactische bijbedoelingen geven ambtenaren aan deze optie de naam ‘Bovenberg/IMF-variant’, verwijzend naar het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Tilburgse econoom Lans Bovenberg die internationaal al hebben gepleit voor snelle steunmaatregelen die gepaard moeten gaan met bezuinigingen voor de langere termijn. Bovenberg is een partijgenoot van Balkenende.

Een masterplan blijft uit

Bos probeert Balkenende mee te krijgen al in januari een crisispakket te presenteren. Dat lukt niet. Daarna koerst hij aan op 17 februari, de dag waarop het CPB nieuwe economische verwachtingen presenteert. Dat die inktzwart zullen zijn, is dan al duidelijk. Opnieuw blijft een masterplan uit.

Waarom honoreerde Balkenende de dadendrang van Bos niet?

Binnen het CDA had men in de maanden september en oktober met lede ogen aangezien hoe Wouter Bos furore maakte als bankenredder. „Maar Balkenende gaat de echte crisis straks naar zich toetrekken”, zei een CDA’er. Het geheime overleg met Bos en De Jager grijpt hij hiervoor niet aan. Het is in december gewoon nog te vroeg al knopen door te hakken, zeggen betrokkenen bij het CDA. Andere CDA’ers zeggen dat Balkenende niet opnieuw belangrijke partijgenoten durft te passeren. En dat de chemie tussen Balkenende en Bos minder goed is dan in augustus. Bos zit omstreeks de jaarwisseling goed in zijn vel; hij heeft publicitair de wind mee, met lof voor de steun aan banken. Balkenende heeft sinds prinsjesdag niet meer de agenda bepaald. Ook heeft hij een paar tegenslagen te verwerken gehad. Zijn plan de ministerssalarissen te verhogen, moet hij onder druk van de crisis laten varen. Na veel publicitaire en politieke druk gaat hij akkoord met een onderzoek naar de Nederlandse steun voor de oorlog in Irak. Daarbovenop ziet hij een belangrijke doelstelling van zijn kabinet verdampen: een begrotingsoverschot van 1 procent in 2011. Dit raakt aan de fundamenten van het CDA: de partij wil staan voor een streng begrotingsbeleid, waarbij toekomstige generaties niet de rekening moeten betalen van de huidige generatie.

Balkenende neemt de verrassingsstrategie van Bos niet over. De besprekingen over de crisis gaan in februari verder, in de ‘zeshoek’ van het kabinet (de premier, de twee vicepremiers en de ministers van Sociale Zaken, Economische Zaken en Onderwijs). Het voorwerk dat het drietal heeft gedaan, ligt hier niet direct op tafel. Een kleine twee maanden zou het crisisberaad vervolgens duren, met veel geruzie over de inhoud en procedures en een bijna-kabinetscrisis op 12 maart, voordat de coalitie het eens zou worden over een stimuleringspakket.

Het tekent het patroon van deze coalitie: CDA en PvdA staan lijnrecht tegenover elkaar. Nooit echt samen, altijd tegen elkaar. Getob met de veertig Vogelaarwijken, de kilometerheffing, milieubeleid, een fikse ruzie over versoepeling van het ontslagrecht, een geschil over de selectie van embryo’s – het kabinet is vaker in het nieuws door interne conflicten dan door ingrijpende besluiten.

Overigens heeft het kabinet in het najaar van 2008 en de eerste maanden van 2009 de crisis niet gelaten over zich heen laten komen. Het neemt enkele maatregelen, zoals kredietgaranties voor ziekenhuizen en woningbouwcorporaties en een exportverzekering voor bedrijven die zaken doen met landen die grote financiële problemen hebben.

Minister Donner heeft wekelijks overleg met vakbonden en werkgevers. Die vinden, ondanks de werktijdverkorting waardoor bedrijven deeltijd-WW kunnen aanvragen, dat Donner te weinig doet. Hij wil niet te veel steunmaatregelen nemen, want zo houd je zwakke bedrijven overeind.

Terwijl Bos met Balkenende en De Jager in de slag is, zitten de fracties in de Tweede Kamer ook niet stil. Ondanks het besef dat een begrotingstekort van maximaal 2 procent in de komende jaren niet meer houdbaar is, blijven CDA’ers hameren op harde begrotingsregels. Met name CDA-fractievoorzitter Pieter van Geel toont zich onverzettelijk. Hij zegt in december in Het Financieele Dagblad dat het CDA niet gaat zwalken met begrotingsregels. „De druk zal groot worden, maar wij wijken niet.” Hij somt nog meer dingen op die voor het CDA onacceptabel zijn: de werkloosheidsuitgaven laten oplopen zonder daar bezuinigingen tegenover te stellen. Gevraagd naar de noodzaak van structurele hervormingen zegt hij dat je niet moet „morrelen” aan de AOW-leeftijd.

Stoere taal, maar geen van deze punten blijft overeind.

Fractievoorzitters eisen hun rol op

Iedere dinsdag als de Tweede Kamer de vergaderweek begint met het vragenuur zijn de fractievoorzitters van CDA, PvdA en ChristenUnie te laat. Dan komen Pieter van Geel, Mariëtte Hamer en Arie Slob vlak na elkaar binnendruppelen. Zij komen van hun wekelijkse overleg, op de kamer van Van Geel. Zij zijn de stabiele factor van de coalitie. Zij kunnen goed met elkaar overweg. Menig binnenbrandje in de coalitie dat in het kabinet ontstond, hebben zij opgelost. Met name de aimabele, redelijke en slim opererende Arie Slob heeft hierbij volgens veel betrokkenen een belangrijke rol gespeeld. Ook tussen Hamer en Van Geel gaat het beter dan tussen Balkenende en Bos. Hamer is meer ‘dealmaker’ dan haar imago doet vermoeden, en ook Pieter van Geel zoekt, ondanks zijn stoere taal, naar oplossingen. Hij is eigenlijk meer bestuurder dan politicus.

Na de ‘dreun’ van het CPB op 17 februari vindt iedereen dat nu snel onderhandelingen over een crisisplan moeten beginnen. Maar iedereen heeft zo z’n eigen opvattingen over de wijze waarop dit moet worden georganiseerd. Het CDA wil de afspraken eigenlijk gewoon in het kabinet regelen. Maar Hamer en Slob eisen een rol, omdat het regeerakkoord wordt opengebroken. En omdat zij denken dempend te kunnen optreden bij interne strijd en irritatie.

Het CDA stemt er na 17 februari mee in dat de fracties meedoen aan de onderhandelingen. Maar die kunnen niet meteen beginnen. Eerst zijn, eind februari, de onderhandelaars Van Geel en Bos met wintersport. Als zij terug zijn, vertrekt Balkenende voor een dienstreis van vier dagen naar Brazilië. Als op televisie te zien is dat hij met president Lula voetbalshirts uitwisselt, neemt de ergernis daarover toe, ook in eigen kring. Hij is nú in Nederland nodig. Maar Balkenende hecht aan zijn internationale rol, en een officieel bezoek zeg je niet zomaar af.

Pas op 5 maart beginnen de besprekingen echt. Balkenende treedt op als onafhankelijk voorzitter. De andere partijleiders vormen met hun fractievoorzitter een koppel. Omdat Balkenende niet namens het CDA kan optreden, vervangt minister Donner hem. Hoewel het niet onlogisch is dat diens departement, Sociale Zaken, aan de onderhandelingen meedoet, is Donners prominente rol toch een verrassing. Bij het CDA is hij de laatste jaren juist minder belangrijk geworden. Binnen zijn partij is al gespeculeerd over een tussentijds vertrek uit het kabinet als de functie van vicepresident van de Raad van State vacant wordt.

Zo gaat de coalitie drie weken in die uiteindelijk leiden tot het ‘Catshuisakkoord’. De weken verlopen rommelig, vol vergissingen, met ruzietjes over uitlatingen die buiten het overleg voor de camera worden gedaan. Vooral Donner laat zich gelden. Soms ook tot irritatie van partijgenoten herhaalt hij bij besprekingen steeds zijn standpunt. Een betrokkene zegt: „Je moet concessies doen. Maar als je aan Donner vraagt wat hij het belangrijkste vindt: dat we bezuinigen, hoeveel we bezuinigen of waar we gaan bezuinigen, dan zegt hij: alle drie zijn even belangrijk.” Donner is vervelend voor je humeur, zeggen onderhandelaars. Hij poneert een stelling en daar blijft het bij.

Twee gebeurtenissen tijdens de onderhandelingen blijken achteraf cruciaal.

Op donderdag 12 maart zeggen Wouter Bos en Mariëtte Hamer tegen Balkenendes rechterhand, topambtenaar Richard van Zwol, dat ze op een andere manier willen onderhandelen: niet steeds praten over cijfers en tabelletjes, maar gewoon eens een fundamenteel gesprek voeren over de onderlinge punten van geschil en overeenstemming. Van Zwol zou dat verkeerd hebben begrepen. Hij rapporteert aan Balkenende dat de PvdA de onderhandelingen over een crisispakket wil staken. Balkenende reageert met een harde boodschap voor Bos: dan moet hij maar een begroting opstellen op basis van het regeerakkoord. Dit betekent 18 miljard euro bezuinigen – een ongekend hoog bedrag. Als ChristenUnie-leider André Rouvoet hiervan hoort, zorgt die dat iedereen snel bij elkaar komt, en dat ook andere ministers worden ingeschakeld om de zaak te sussen. Dat lukt.

Daarna lopen de besprekingen beter. Of het tactiek was of niet: Balkenende heeft het echte onderhandelingspel wel op gang gekregen. Als hij bovendien besluit het hele circus naar het Catshuis te verplaatsen, gaat het helemaal sneller. Weg van de journalisten die elke dag op het Binnenhof staan te wachten – door de onderhandelaars ‘de haag van ellende’ genoemd.

Op maandag 23 maart worden de knopen doorgehakt: er komt een akkoord dat in essentie hetzelfde is als wat ambtenaren van Financiën al medio januari op papier hadden gezet. Het gesloten akkoord is gedetailleerder, maar het komt erop neer dat het kabinet in 2009 en 2010 voor circa zes miljard euro de economie zal stimuleren met allerlei maatregelen, om vanaf 2011 structureel te bezuinigen. Zonder hervormingen als beperking van de hypotheekrenteaftrek (wilde het CDA niet), ingrijpen in de AWBZ (wilde de PvdA niet) en schrappen van de zogenoemde ‘aanrechtsubsidie’ voor niet-werkende partners (wilde de ChristenUnie niet). Maar wel met geleidelijke verhoging van de AOW-leeftijd, omdat alle partijen dat ongeveer even vervelend vinden.

Via de officiële kanalen komt er op 23 maart nog niets naar buiten. De coalitie hecht aan breed draagvlak in de samenleving, opdat het Museumplein of het Malieveld niet volstroomt voor massaal protest. Daarom is een sociaal akkoord met vakbonden en werkgevers van groot belang. Maar met name de FNV is faliekant tegen verhoging van de AOW-leeftijd. Ook is er nog onenigheid over details rond de deeltijd-WW en de ruimte die pensioenfondsen krijgen om hun financiën weer op orde te krijgen.

De bonden staan sterk

De dag na het akkoord in de coalitie voeren de sociale partners besprekingen met Donner. Dat doen ze niet op Sociale Zaken, omdat daar de cameraploegen al weer klaar staan. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat is gekozen als geheime locatie. De besprekingen verlopen moeizaam. Jongerius belt met Balkenende om te melden dat ze er met Donner alleen niet uitkomen. In dat gesprek krijgt ze de indruk dat ze er met de hele coalitie wel uit kunnen komen. De sociale partners vertrekken naar het Catshuis. Daar loopt de irritatie nog even op. Jongerius, VNO-voorzitter Bernard Wientjes en hun collega’s krijgen niets te eten. Of dat bij de onderhandelingstactiek hoort, of dat het Catshuispersoneel dat gewoon vergeet, is bij de sociale partners nooit duidelijk geworden. Er zijn wel pinda’s, maar die staan in het verkeerde zaaltje.

In de onderhandelingen staan de bonden sterk: als het kabinet niet een sociaal akkoord kan presenteren, verliest het steunplan alle glans. Daarom zijn de coalitiepartijen bereid de Sociaal-Economische Raad (SER) nog advies te vragen over alternatieven voor de AOW-maatregel. Piet Hein Donner houdt hiermee grote moeite. Maar Balkenende en Van Geel stemmen namens het CDA in met de deal. Tegen middernacht op 24 maart stapt Agnes Jongerius naar buiten en maakt ze haar overwinning wereldkundig. En gaat de glans al meteen van het akkoord af: het enige ferme langetermijnbesluit, de verhoging van de AOW-leeftijd, wordt eerst nog in handen gelegd van ‘de polder’.

De recessie had een ideaal scenario kunnen verschaffen om het beeld te vestigen van een daadkrachtig kabinet. Maar Jan Peter Balkenende trok de economische crisis niet naar zich toe, zoals zijn partijgenoten nog in het najaar verwachtten. Wouter Bos had volgens betrokkenen bij het begin van zijn ministerschap een advies van zijn voorganger Gerrit Zalm in zijn oren geknoopt: erger je niet aan gebrekkige regie van Balkenende, zie dit juist als een kans. Maar pogingen om hiervan gebruik te maken mislukten. De PvdA werd de grote verliezer van de Europese verkiezingen. Bos moest zich in zijn partij verantwoorden voor onhandige uitspraken en onhandige acties, zoals het declareren van een zonnebril. De Wouter Bos die Nederlandse banken redde, is vergeten.

Over de rommelige onderhandelingen is achteraf niemand tevreden, met de ruzies, irritaties en negatieve publiciteit. „Met deze wijze van onderhandelen hebben we zelf 90 procent van het feest verpest”, zegt een betrokkene. Een ander zegt: „Als Balkenende en Bos er in januari waren uitgekomen, hadden we veel imagoschade voorkomen”.

    • Derk Stokmans
    • Herman Staal