Hoe Den Haag de banken bediende

Een parlementaire commissie begon deze week haar onderzoek naar de kredietcrisis. Maar lette de Tweede Kamer de afgelopen jaren zelf wel op? Een vooronderzoek.

Het waren de bankiers, opgehitst door bonussen en ongeduldige beleggers. Het waren de toezichthouders, zij begrepen het moderne bankieren onvoldoende. Het waren de burgers, die maakten steeds meer schulden.

Vele ‘schuldigen’ zijn al gevonden voor de crisis van vandaag, met als populairste hoofdverdachte ‘het financiële systeem’. Maar wat was de rol van de politiek bij het ontstaan van de crisis? Hebben regering en parlement geprobeerd de wereldwijde crisis in de hand te houden? Of hebben politieke besluiten de crisis juist verdiept, of ernstiger: mede veroorzaakt?

Negen maanden nadat de financiële markten met angstaanjagend piepen tot stilstand waren gekomen en overheden wereldwijd met miljardenhulp een ineenstorting van het financiële stelsel moesten voorkomen, begint in Den Haag een parlementair onderzoek. Met als belangrijkste vraag: hoe heeft het zo snel zo ver kunnen komen?

Natuurlijk, de kredietcrisis ontstond in de sector zelf. Den Haag bedacht niet de bonussen, of de complexe financiële producten die als knollen voor citroenen werden verkocht. Maar op het Binnenhof huizen wel de landsbestuurders die moeten ingrijpen als het in de vrije sector uit de hand loopt, die regels stellen en daarmee gedrag beïnvloeden. Bankiers namen te veel risico en dat bleek mede mogelijk door regels die in Den Haag werden versoepeld.

Innovaties resulteerden in ontsporingen, in onbegrijpelijke producten die de toezichthouders niet bij konden benen (zie kader hiernaast). De risico’s liepen vooral uit de hand bij het bundelen, verpakken en doorverkopen van leningen die de banken aan consumenten hadden verstrekt. De leningen verdwenen van de balans, maar de risico’s niet.

Geruisloos werden de regels telkens versoepeld

De crisis heeft duidelijk gemaakt dat wet- en regelgeving en toezicht juist op het punt van die leningenhandel zullen moeten worden aangescherpt, zo zegt De Nederlandsche Bank nu. En dat terwijl uit diezelfde kring de afgelopen jaren juist de roep om versoepeling van de regels heeft geklonken.

Sinds 1997 heeft Den Haag de mogelijkheden om schulden van de balans van banken af te voeren driemaal verruimd. Dat gebeurde vrijwel geruisloos, zonder dat de Tweede Kamer een rol van betekenis speelde. Maar wie wilde die versoepeling eigenlijk en waarom? Is toen ook gekeken naar de risico’s?

Volgens voormalig Kamerlid Eske van Egerschot (VVD), die zich in een cruciale fase als parlementariër met financieel toezicht bezighield, kwamen de meeste nieuwe – soepelere – toezichtsregels zonder parlementaire goedkeuring tot stand. „Het gebeurde vooral via Algemene Maatregelen van Bestuur die soms aan de Kamer worden ‘voorgehangen’.” In zulke gevallen stemt de Kamer er niet over, maar kan zij de minister er wel op aanspreken. Van Egerschot: „Zo’n procedure is vrij technisch en krijgt weinig aandacht. Begrijp me goed, ik wil mijn collega’s van toen niet afvallen. Maar het was wel zo dat in mijn Kamerperiode de meeste fracties, afgezien van de PvdA, schitterden door afwezigheid bij de behandeling van zulke regelgeving. De helft van de tijd zat ik er in mijn eentje.”

De regels voor schuldverhandeling worden voor het eerst op 11 juli 1997 versoepeld. Het initiatief daarvoor komt uit de bankensector zelf. De internationale handel in leningen wordt snel populair, voor de financiële sector is het een buitenkans voor expansie. Volgens de banken moeten de barrières voor deze handel zo snel mogelijk worden geslecht om niet bij de concurrentie uit Angelsaksische landen achterop te raken. Een van die barrières is de vergunning die banken meestal nodig hebben voor de speciale rechtspersonen – in jargon special purpose vehicles – waarmee ze schulden van hun balans halen om die vervolgens door te verkopen.

Deze wens van de banken krijgt steun van De Nederlandsche Bank. De toezichthouder vraagt minister Zalm van Financiën de regeling te verruimen. „De minister heeft dit verzoek ingewilligd en de betreffende vrijstelling gepubliceerd in de Nederlandse Staatscourant van 16 juli 1997, nr 133”, schrijft De Nederlandsche Bank in een brief aan alle banken die onder haar toezicht vallen.

Zalm versoepelt het toezicht via een ministeriële regeling. Voor zo’n besluit is geen goedkeuring van het parlement nodig. Voortaan worden de speciale ‘vehikels’ – onder voorwaarden – van toezicht uitgezonderd. Zalm wijst er in een toelichting op dat het hier vooral gaat om professionele partijen die de herverpakte schulden van de speciale rechtspersonen van de banken kopen. Zij mogen zelf voldoende in staat worden geacht om de gezondheid van die rechtspersonen te beoordelen, redeneert Zalm.

„De banklobby was de afgelopen decennia gericht op zoveel mogelijk vrijheid”, zegt Harald Benink, hoogleraar Financiële Markten in Tilburg. „Gebrand op een regime waaronder banken zo min mogelijk buffers hoefden aan te houden.” Benink is niet zomaar een econoom die achteraf makkelijk praten heeft over wat er allemaal fout is gegaan: bij zijn oratie, acht jaar geleden, waarschuwde hij er al voor dat internationale regels de banken aanmoedigen hun risico’s te laag in te schatten, waardoor zij structureel te weinig reserves zouden aanhouden.

Het parlement stelt weer geen vragen

Vijf jaar later volgt de tweede ronde voor versoepeling van de regels. Werden de speciale leningenconstructies van de banken eerder onder voorwaarden van toezicht uitgezonderd, nu schrapt Zalm ook die voorwaarden.

Dolf van den Brink, hoogleraar Financiële Instellingen en voormalig bestuurder van ABN Amro, meent dat de overheid een sector niet „dicht” moet regelen, maar dit loslaten van het toezicht heeft de aandacht van bankiers voor risicobeheer volgens hem zeker verslapt. „Achteraf gezien is men daarin veel te lankmoedig geweest.”

In de ‘vrijstellingsregeling’ van 2002 voert Zalm nog een keur aan technische aanpassingen door. Daarmee moeten de administratieve lasten voor het bedrijfsleven worden verlaagd. Omdat het hier om het invullen van een bestaande regeling gaat, is wederom geen instemming van de Tweede Kamer vereist. Het parlement stelt ook geen vragen.

Hoogleraar Benink ziet juist daar het falen van de parlementaire controle. „Kamerleden missen de expertise en de drang tot een goede probleemanalyse: hoe werkt ons financiële stelsel en welke prikkels geven de regels? Het systeem stimuleerde risico, maar dat is een te abstract probleem voor veel parlementariërs. Dit is niet van de categorie ‘wel of geen historisch museum in Arnhem’.” Benink waarschuwde jarenlang voor de risico’s maar werd naar eigen zeggen nauwelijks door de politiek geconsulteerd.

Minister Donner blijft zitten en werkt door

Het is 2003 en het eerste kabinet-Balkenende is gevallen. De ministers van LPF vertrekken, maar CDA-minister Piet Hein Donner (Justitie) blijft zitten en werkt ruim een half jaar door als demissionair bewindsman. Twee weken voor het aantreden van het tweede kabinet van Balkenende, waarvan Donner opnieuw deel uitmaakt, dient hij een wetswijziging in. Strekking: het vermogensrecht sluit niet meer aan bij de steeds populairder wordende praktijk van banken om leningen door te verkopen. Volgens de huidige wet dienen consumenten persoonlijk te worden geïnformeerd dat hun lening is doorverkocht. Die bepaling frustreert het makkelijk doorverhandelen van de kredieten en moet worden geschrapt. Volgens Donner zal Nederland dan beter in de pas lopen met het buitenland. En „de concurrentiepositie van de Nederlandse financiële praktijk” zal verbeteren.

Het is bij deze derde versoepeling van de regels dat de Tweede Kamer voor het eerst erover oordeelt. Donner schrijft in een toelichting op het voorstel dat „zowel vanuit de financiële praktijk als in de literatuur met klem wordt aangedrongen” op een wetswijziging.

De ‘literatuur’ bestaat voor een deel uit teksten van ondernemingsjuristen die aan grote Amsterdamse advocatenkantoren zijn verbonden. „In de praktijk is dit wetsvoorstel met instemming ontvangen”, citeert Donner een advocaat van Allen & Overy. Een andere supporter werkt bij Clifford Chance. De kantoren hebben zelf een belang: voor hen betekent de versoepeling meer werk – zij leveren de juridische diensten voor de hele leningenhandel van banken.

De ‘financiële praktijk’ waarover Donner spreekt, wordt gevormd door de bankiers die hun gezamenlijke belangen behartigen in de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB). „Een lobby die altijd heel sterk is geweest in Den Haag”, zegt hoogleraar Benink. Donner schrijft de Tweede Kamer dat hij voor zijn voorstel met de sector heeft overlegd. De NVB heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven waarom de wet gewijzigd moet worden. „De nadere onderbouwing van de onderhavige toelichting is mede ontleend aan deze uiteenzetting.”

De brief belicht alleen de voordelen

Het blijkt een understatement. Ruwweg de helft van de Memorie van Toelichting – de toelichting op een wetsvoorstel – is letterlijk afkomstig uit de brief die de bankenlobby naar de minister heeft gestuurd. Het ministerie van Justitie heeft niet alleen hele passages van de bankiers overgenomen. Justitie volgt ook de selectieve manier waarop de bankenlobby uit een eerder memorandum van De Nederlandsche Bank citeert. In dat memorandum – een brief aan alle banken uit 1997 – licht de toezichthouder haar nieuwe beleid toe voor het doorverkopen van leningen. In het memorandum staan de voor- en nadelen op een rijtje, maar wordt aanzienlijk meer aandacht besteed aan de nadelen en risico’s ervan. Zo waarschuwt De Nederlandsche Bank voor nieuwe risico’s die kunnen ontstaan, voor oorspronkelijke risico’s op wanbetaling die latent blijven bestaan en voor het scenario dat banken alleen hun goede leningen doorverkopen en dat de slechte achterblijven op de balans van de bank.

Maar de Nederlandse Vereniging van Banken noemt alleen de voordelen die de toezichthouder ziet en minister Donner volgt die lijn. Hij verwijst weliswaar naar de genuanceerde brief van de toezichthouder, maar noemt alleen de voordelen, niet de nadelen. Met letterlijk gekopieerde zinnen van de NVB-brief, alinea’s lang.

Waarom schreef het ministerie dat niet zelf? „De brief van de NVB bevatte een bruikbare beschrijving en het werd niet praktisch geacht het daar gestelde nog weer op een andere wijze te formuleren”, laat het ministerie desgevraagd weten. Het departement benadrukt dat de wetswijziging vooral nodig was om het bedrijfsleven te verlichten van ingewikkelde constructies die tot dan toe gebruikt werden om leningen door te kunnen verhandelen. Het ministerie zegt „uiteraard” bij de uitwerking van het wetsvoorstel gebruik te hebben gemaakt van de knowhow van de NVB. „Dit staat los van de expertise die het departement wel degelijk in huis heeft.” Het ministerie heeft geen duidelijke verklaring voor het enkel noemen van de voordelen in de Memorie van Toelichting.

Er is slechts één parlementariër die in 2003 kritische vragen stelt over het wetsvoorstel van Donner. CDA’er Jan de Vries vindt de toelichting van de minister opmerkelijk positief en hij informeert of er ook nog nadelen aan de wetswijziging kleven. Zijn schriftelijke vraag wordt niet beantwoord: Donner gaat vooral in op de rechtspositie van mensen die bij de bank een lening hebben afgesloten. Ook ditmaal worden de financiële nadelen en risico’s voor banken, die De Nederlandsche Bank wel degelijk zag, niet genoemd. Die inhoudelijke nuances bereiken het parlement niet.

Heeft De Vries, nog steeds Kamerlid, zich met een kluitje in het riet laten sturen? De Vries deze week: „Nee, er bestonden toen geen principiële bezwaren tegen het voorstel. Als je vindt dat je vraag niet afdoende beantwoord wordt, moet je iedere keer afwegen of je het de moeite waard vindt daarop apart in een plenair debat terug te komen.” Volgens jurist De Vries heeft de Kamer altijd maar een paar specialisten in haar midden die de tijd en energie hebben om een technisch onderwerp te doorgronden. „Je kunt niet verwachten dat iedere fractie zich in ieder onderwerp verdiept. Je bent sterk afhankelijk van externe deskundigen, zoals lobbyisten, die je met informatie voeden. Dat maakt de Tweede Kamer kwetsbaar.”

Bladerend door de Kamerstukken valt op hoe parlementariërs zich bij het wetsvoorstel van Donner concentreren op de eventuele juridische gevolgen voor de burger wiens lening wordt doorverkocht. Niet eenmaal, zo blijkt uit de Handelingen van de Tweede Kamer en andere Kamerstukken, wordt de vraag gesteld wat deze laatste versoepeling betekent voor banken of voor de financiële sector als geheel.

Wat mogelijk een rol speelt, is dat dit financieel-technische voorstel niet in de vaste Kamercommissie van Financiën maar in die van Justitie wordt behandeld, een commissie waar op dat moment Geert Wilders, André Rouvoet (nu vicepremier), Aleid Wolfsen (burgemeester van Utrecht) en Gerdi Verbeet (voorzitter Tweede Kamer) zitting hebben. Ook Jan de Wit (SP) – de huidige voorzitter van de parlementaire onderzoekscommissie – zit erin. Op 5 februari 2004 wordt het voorstel „zonder beraadslaging” en „zonder stemming” door de Tweede Kamer aangenomen.

Unaniem.

Direct betrokkenen uit de Kamer kunnen zich de wetswijziging die de deur voor grootschalige leningenhandel opende niet heugen. „Ik kan me van een dergelijk debat niets herinneren”, reageert huidig Kamervoorzitter Gerdi Verbeet. Burgemeester Wolfsen van Utrecht en vicepremier Rouvoet kunnen het zich evenmin voor de geest halen. PVV-leider Geert Wilders geeft geen reactie op vragen over zijn functioneren als Kamerlid voor de VVD.

In de Eerste Kamer, die vooral op de kwaliteit van wetgeving let, vindt destijds evenmin een debat plaats over de risico’s van leningenhandel. Senatoren stellen enkele juridische vragen, maar de risico’s en gevolgen voor de financiële sector zijn geen gespreksonderwerp. Op 28 juni 2004 is de derde ronde van versoepeling van regels voor de doorverhandeling van leningen een hamerstuk in de Eerste Kamer. Ook hier volgt goedkeuring met unanimiteit. „Deze wetsvoorstellen worden zonder beraadslaging en zonder stemming aangenomen.”

Waarschuwingen voor tophypotheken

Terugblikkend kon de politiek de gevolgen van leningenhandel niet bijbenen, maar versoepelde zij wel driemaal zonder inhoudelijke discussie de regels. De leningen zelf – in het bijzonder de gretigheid waarmee banken de afgelopen 15 jaar hypotheken verstrekten – wekten meer discussie. Door de opkomst van de tophypotheek stegen de risico’s bij banken de afgelopen veertig jaar gestaag. De Nederlandsche Bank waarschuwde hier diverse malen voor, maar de toezichthouder werd in Den Haag op dit punt niet serieus genomen.

Vijftien jaar lang was het beeld op de woningmarkt hetzelfde (zie inzet): huizen die boven de vraagprijs werden verkocht, aspirant-kopers die ongezien boden en opgejaagd de grenzen van hun koopkracht verkenden.

Almaar stijgende huizenprijzen moedigden kopers aan tot het aangaan van steeds grotere schulden. Het tweede inkomen van de partner ging volledig meetellen, voor het eerst mocht de lening hoger zijn dan de waarde van de woning en burgers waren bereid een groter deel van hun inkomen aan huisvesting te besteden.

In 2000 uit De Nederlandsche Bank (DNB) haar zorgen over de toenemende kwetsbaarheid van de economie en van het Nederlandse bankwezen. „Het risicoprofiel van de hypotheekportefeuilles van individuele instellingen is door de hausse op de woning- en hypotheekmarkt de afgelopen jaren verslechterd”, zegt de centrale bank.

DNB doet daarom een aantal voorstellen aan regering en parlement om strengere regels te stellen. Banken zouden verplicht kunnen worden meer kapitaal achter de hand te houden bij het verstrekken van een hypotheek. Zo’n regel zou, zo suggereert de toezichthouder, ook beperkt kunnen worden tot risicovollere leningen. Ook oppert Wellink een verbod op hypotheekleningen die hoger zijn dan de waarde van de woning. In een interview met NRC Handelsblad zegt Wellink in januari 2000: „Als ik als monetaire autoriteit naar deze markt kijk, dan vraag ik me natuurlijk af: moet dit allemaal zo?”

Maar de minister van Financiën wijst de suggesties direct van de hand. „Het is niet aan de overheid om de keuze van de consument en de geldverstrekker te bepalen”, antwoordt minister Zalm op Kamervragen van de SGP. Hij stelt dat de sector zojuist een eigen gedragscode heeft aangescherpt. Ook in het parlement bestaat weinig enthousiasme voor Wellinks voorstellen. Een meerderheid in de Tweede Kamer, waaronder de regeringspartijen van dat moment – PvdA, VVD en D66 – is tegen de voorstellen van de centrale bank. De coalitiepartijen werken juist samen met het CDA aan een wetsvoorstel om woningbezit te bevorderen.

Namens de VVD stelt Kamerlid Bibi de Vries in de Volkskrant: „We vinden het juist goed dat het eigen woningbezit zo groeit. Dat levert de schatkist bovendien een hoop geld op.” Toenmalig Kamerlid Wouter Bos (PvdA) zegt over de waarschuwing van Wellink: „Dit is geen aanleiding om tot actie over te gaan.”

Ruim vijf jaar later hijst de president van de centrale bank nogmaals de stormbal, nu met schrikbarender cijfers. De totale hypotheekschuld in Nederland is inmiddels gestegen van 29 procent van het bruto binnenlands product in 1980 naar 92 procent in 2004. Als de PvdA-Kamerleden Ferd Crone (nu burgemeester van Leeuwarden) en Frank Heemskerk (nu staatssecretaris van Handel) aan Gerrit Zalm vragen aan welke maatregelen de toezichthouder denkt, antwoordt minister schriftelijk: „DNB beraadt zich momenteel op de vraag of, en zo ja welke maatregelen genomen kunnen worden om de verstrekking van tophypotheken te temperen. Vooralsnog kan ik hier dus niets over zeggen.”

Waren de Kamerleden de eerdere voorstellen van DNB vergeten? Ferd Crone: „Nee hoor, maar het inperken van de tophypotheek was eenvoudig onbespreekbaar. Er is wel veel versoberd aan de aftrek van hypotheekrente in die jaren, maar bij de tophypotheek was het trekken aan een dood paard. De OESO en het IMF waarschuwden ook voor de risico’s, maar als ik kritiek had, dan stonden VVD en CDA de volgende dag in De Telegraaf met de boodschap: PvdA gunt mensen geen eigen huis.”

Zalm vraagt ditmaal wel de sector om maatregelen te nemen. Banken en verzekeraars komen na de zomer van 2006 met een aangescherpte gedragscode die de kredietverlening bij woningen moet matigen. Die code tegen tophypotheken, zo bleek onlangs, wordt niet goed nageleefd waardoor beurstoezichthouder AFM (Autoriteit Financiële Markten) anno 2009 alsnog tophypotheken zou willen gaan verbieden.

Een zelfonderzoek naar de rol van de politiek

Afgelopen woensdag werd in de Tweede Kamer de parlementaire commissie geïnstalleerd die onderzoek gaat doen naar de oorzaken van de crisis. Onder leiding van Kamerlid Jan de Wit zullen de parlementariërs zich verdiepen in de rol van beleggers, bankiers en toezichthouders. Voor een volledig beeld kan zelfonderzoek naar de rol van de politiek niet uitblijven. „De rol die de Tweede Kamer heeft gespeeld, zal zeker aan de orde komen”, zei De Wit woensdag desgevraagd.

Diverse politici hebben de afgelopen jaren zo nu en dan vraagtekens gezet bij de razendsnelle ontwikkelingen in de financiële sector. Maar op beslissende momenten, toen er relevante regels werden veranderd, was er geen debat.

De waarschuwingen van De Nederlandsche Bank hadden Kamerleden op het spoor van de risico’s kunnen zetten. Toch moet worden aangetekend dat die waarschuwingen niet eenduidig waren: de toezichthouder gaf tegenstrijdige signalen af. Behalve waarschuwingen geeft De Nederlandsche Bank ook steevast signalen af dat de concurrentiepositie van de Nederlandse financiële sector niet uit het oog mag worden verloren. Ook laat de toezichthouder soms blijken het zelf allemaal niet meer te weten. Over het doorverkopen van schulden zei Wellink in november 2006 op een congres in Groningen: „Hierdoor wordt minder duidelijk waar kredietrisico’s uiteindelijk neerslaan. Het is zelfs denkbaar dat deze zich elders in de economie ophopen en leiden tot onevenwichtigheden. De uitdaging voor ons als centrale banken is dergelijke risico’s in kaart te brengen en te monitoren.”

Voor de parlementaire commissie wordt het een hele klus de kluwen van de kredietcrisis te ontwarren. Het onderzoek zal 15 maanden duren, externe expertise is alvast ingehuurd. Voorzitter De Wit: „Het is erg complex. Ik besef dat het heel moeilijk zal worden.”

    • Joris Fiselier
    • Graphics Studio Nrc
    • Jeroen Wester