Feest: 50 jaar boven onze stand geleefd

Guur en grijs was het op de vroege ochtend van 22 juli 1959. De vette klei op de uitgestrekte bietenakker van boer Kees Boon glom in de ochtendnevel. Om 6.33 uur werd op zijn land in de buurt van Slochteren, het Groningse gasveld aangeboord – één van de grootste gasvelden ter wereld.

In de VS zou de bietenboer een rijk man zijn geworden. Maar in Nederland gold de Mijnwet van 1810, waar Lodewijk Napoleon nog zijn handtekening onder had gezet. Die bepaalde dat een landeigenaar geen eigendomsrechten heeft op delfstoffen die in zijn grond worden gevonden.

Amerikaanse journalisten die in de jaren zeventig Boon interviewden, waren geschokt. Zij dachten met de Nederlandse John D. Rockefeller te spreken. Maar Boon kreeg nog geen 1.000 euro voor de vier hectare die hij verhuurde aan de boorders van de Nederlandse Aardolie Maatschappij. Hij werd er geen dubbeltje rijker van.

Een schril contrast met de Nederlandse staat, die sinds de ontdekking van het Groningse gasveld ruim 211 miljard euro aan gasbaten opstreek. De aardgasbaten verdwenen rechtstreeks in de staatskas.

Er werd nog wel gediscussieerd over de oprichting van een apart investeringsfonds. Oud-minister van Financiën Piet Lieftinck was daar een warm pleitbezorger van. „De aardgasinkomsten moet je niet gebruiken om de consumptie te versterken, maar om de investeringen op een hoger peil te brengen”, betoogde de PvdA-politicus. Maar minister Jelle Zijlstra van Financiën was daar tegen. De inkomsten waren te gering, vond hij. En hij was bang dat het fonds toch voor extra overheidsuitgaven zou worden gebruikt.

Maar de gasinkomsten waren helemaal niet gering. Zeker niet toen door de oliecrises de olieprijzen, waaraan de aardgasprijs is gekoppeld, omhoog schoten. De aardgasvoorraad bleek ook veel groter. In de herfst van 1963 ging de NAM nog uit van 1.100 miljard kubieke meter, acht jaar later schatte men de voorraad al op 2.000 miljard kubieke meter, en nu wordt de oorspronkelijke omvang van Slochteren geraamd op 2.700 miljard kubieke meter, bijna 2,5 keer zo veel, waarvan ruim 60 procent inmiddels is gewonnen.

Door de miljarden aan aardgasbaten (figuur 1) die in de staatskas vloeiden – en weer werden uitgegeven – leefde Nederland al die jaren boven zijn stand, zegt Flip de Kam, emeritus hoogleraar openbare financiën aan de Rijksuniversiteit Groningen. Tot die conclusie komt hij op basis van een berekening die hij samen met NRC Handelsblad heeft gemaakt. Ruim 52 miljard euro, bijna een kwart, is in de periode 1959-2009 besteed aan de sociale zekerheid. Op de tweede plaats komen openbaar bestuur en veiligheid (zie figuur 2; op nrc.nl/slochteren staat een toelichting op deze berekening).

Het ondergrondse vermogen werd verbruikt, maar in investeringen in bovengronds vermogen – de nationale infrastructuur – kwam maar 15 procent van de opbrengst terecht, zegt De Kam. De overige 85 procent van de aardgasbaten zijn gebruikt voor sociale uitkeringen, rente op staatsschuld en uitgaven voor zorg, onderwijs en bestuur. „Dat geld ging in rook op”, constateert De Kam.

De aardgasbaten stelden politici in staat een ruimhartige verzorgingsstaat op te bouwen. „Zonder de gasbaten hadden de burgers in de loop van de jaren 211 miljard euro meer aan belastingen en sociale premies moeten opbrengen om de gedane collectieve uitgaven te kunnen financieren”, zegt De Kam. Het is volgens hem de vraag of de burgers zo’n grote lastenverzwaring hadden geaccepteerd.

De Kam staat met zijn kritiek niet alleen. De berekeningen illustreren een „onthutsend beeld”, beaamt Sweder van Wijnbergen, hoogleraar economie aan de Universiteit van Amsterdam. Nederland had een veel betere publieke infrastructuur kunnen hebben. „Chargerend zou je kunnen zeggen dat Nederland niet in de file had hoeven te staan, wanneer het geld slimmer was besteed.”

Wat had Den Haag met de gasbaten moeten doen?

Staatsinkomsten uit natuurlijke bronnen moeten, volgens de regels van goed beheer, worden omgezet in vermogen. „De vermogenspositie van een land mag volgens deze regel niet verslechteren”, zegt Kees Koedijk, hoogleraar Financieel Management aan de Universiteit Tilburg. „De staat gaf het geld uit, maar niet aan investeringen. Het korte termijn beleid heeft het gewonnen van de lange termijn visie”, zegt hij.

Door de eerste oliecrisis eind 1973 raakte ook de Nederlandse economie in een recessie, maar Nederland kon die klap gemakkelijk opvangen met de aardgasbaten. Het geld stroomde binnen. De baten stegen van 0,8 miljard euro in 1973 tot 8,7 miljard euro in 1980. Ze werden gebruikt voor een Keynesiaans stimuleringsbeleid, dat in feite neerkwam op uitbreiding van de verzorgingsstaat.

Econoom Aad Correljé, die onderzoek heeft gedaan naar de uitwerking van al het aardgasgeld op de politieke besluitvorming, zegt dat de aardgasbaten het poldermodel hebben gefinancierd. „Het geld werd als smeerolie gebruikt om werkgevers en werknemers te vriend te houden.” Sweder van Wijnbergen vindt dat „noodzakelijke aanpassingen door politici werden afkocht met gasgeld”.

De verantwoordelijke politici van toen geven de economen van nu gelijk. Het aardgas leidde tot „buitensporige uitgaven”, beaamt Tjerk Westerterp, minister van Verkeer en Waterstaat in het kabinet-Den Uyl (1973-1977). Zo was de begroting van 1974 was al bijna klaar en de ministers werkten in de Trêveszaal aan de troonrede. „Toen zei Joop [den Uyl] opeens: ‘Wat zit er in deze begroting nou eigenlijk voor de gewone man?’ Toen heeft hij 1.300 miljoen gulden (590 miljoen euro) extra voor allerlei zachte posten voorgesteld – subsidies en zo. En Wim (Duisenberg, minister van Financiën, PvdA, red.) ging ermee akkoord. Hij was politiek nog te onervaren.”

Marcel van Dam, toen staatssecretaris van Volkshuisvesting, kan zich nog een vergadering van de PvdA-bewindslieden herinneren waarin werd gezegd: ‘we zitten de komende decennia op rozen’. „Het besef drong door dat het aardgas in Slochteren vergelijkbaar was met een gigantische goudader”, zegt hij.

Al in 1975 dekt het staatsaandeel in de gasopbrengsten bijna 10 procent van de rijksuitgaven. De collectieve uitgaven schieten omhoog van 45 tot 51 procent van het bbp. In het volgende kabinet, zonder de PvdA maar nu met CDA en VVD, stijgt dit percentage verder tot meer dan 60.

Het gas uit Slochteren was ook behulpzaam bij het voorkomen van kabinetscrises, herinnert Westerterp zich. Het kabinet-Den Uyl staat in 1976 „op springen”. Aanleiding is onenigheid over de Oosterscheldedam. Om een watersnoodramp zoals in 1953 te voorkomen moet de Oosterschelde met een dam worden afgesloten. Duisenberg en Westerterp, beiden voorstander voor een vaste dam, spreken elkaar. „Wim zei tegen mij: ‘Tjerk die beweegbare stormvloedkering gaat 1,85 miljard gulden (0,8 miljard euro) méér kosten en ik vind dat financieel onaanvaardbaar’.” Bij de PvdA wordt lang op Duisenberg ingepraat. Op de dag van het besluit rinkelt vroeg in huize Westerterp de telefoon. „Wim zei: ‘We hebben vannacht vergaderd met Den Uyl. Ik kan het financieel onaanvaardbaar niet uitspreken, want dan komt er ook een breuk in de PvdA’.”

De extra kosten (uiteindelijk zelfs bijna drie miljard euro) werden gefinancierd uit de aardgasbaten. „Een forse begrotingsoverschrijding, maar ook een nuttige besteding van het gas uit Slochteren”, meent Westerterp. „Dat hadden we vaker moeten doen.” Een apart investeringsfonds had „absurde bestedingen zoals subsidies voor vrouwencafés” kunnen voorkomen, meent hij. „Een gemiste kans.”

Ook Duisenberg blijkt later voorstander van een investeringsfonds. Maar het idee om de aardgasbaten te storten in een apart fonds „was gezien het politiek en economisch klimaat van de jaren zeventig – naar mijn mening – [toen] geen reële optie”, zei Duisenberg in het boek Natural Gas in the Netherlands (2003). Dat vond toen ook minister Ruud Lubbers van Economische Zaken. De aardgasbaten waren volgens hem „geen zegen, maar een vloek”, zegt Lubbers nu. De gasmiljarden hebben tot „een gebrek aan discipline” geleid. „We raakten de kritische toets op de overheidsuitgaven kwijt.” Eind jaren tachtig zag Lubbers, nu als premier (1982-1994), kans om een fonds te creëren met als doel de structuur van de Nederlandse economie te versterken.

„Toen ik in 1989 als minister van Economische Zaken aantrad, lag er al een plan klaar en ik hoefde niet te worden overtuigd van de voordelen”, zegt Koos Andriessen. In de jaren zestig had hij, toen eveneens als (jong) minister van Economische Zaken, nog felle discussies met Zijlstra over zo’n fonds gevoerd. De CDA’er maakte in het derde kabinet-Lubbers zijn come back op het ministerie en lanceerde het gasbatenfonds, het Fonds Economische Structuurversterking. In het fonds, uiteindelijk opgericht in 1995, zit tot en met dit jaar 26,5 miljard euro – de Betuwelijn en de Hogesnelheidslijn zijn de meest bekende, door het FES gefinancierde, infrastructurele projecten. Vanaf 2005 zijn de investeringsmogelijkheden verruimd tot de ‘kenniseconomie van Nederland’. Het FES is door die verruiming „een lachertje” geworden, zegt Sweder van Wijnbergen, toen secretaris-generaal op Economische Zaken. Binnen de strakke begrotingsregels van minister Gerrit Zalm van Financiën werd het daardoor toch weer mogelijk geld uit het FES te gebruiken voor zorg en onderwijs, tot jaarlijks maximaal 1,5 miljard euro. „Het accent kwam daarmee weer te liggen op consumptie en niet op investeringen. En dat culmineerde in 2005 tot het containerbegrip ‘kenniseconomie’ – daar kun je werkelijk alles onderschuiven”, verzucht Van Wijnbergen.

In 2006 beoordeelde het Centraal Planbureau 49 FES-projecten op de bijdrage aan de maatschappelijke welvaart. De meeste (35) droegen daar niet aan bij.

„Dat is een zeer zorgelijke conclusie”, zegt professor Kees Koedijk. Hij was lid van de, inmiddels opgeheven, Raad van economische adviseurs. Deze onafhankelijke adviseurs van de Tweede Kamer pleitten voor opheffing van het FES. Het fonds zou plaats moeten maken voor een puur vermogensfonds. Olie- en gasland Noorwegen richtte zo’n fonds op in 1990. Nederland en het Verenigd Koninkrijk (onder premier Margaret Thatcher) golden als voorbeeld hoe je met de aardgas- of oliebaten niet moet omspringen. Het Nederlandse fonds kan worden gevoed met de 1.800 kubieke meter die nog in de grond zit – geschat op 150 à 200 miljard euro.

„Zo’n fonds werkt disciplinerend en onttrekt zich aan de politieke waan van de dag”, zegt Sweder van Wijnbergen. Het is een thema dat een rol zou moeten spelen bij de formatiebesprekingen van een nieuwe kabinet, vindt Kees Koedijk. „Beter ten halve gekeerd, dan ten hele gedwaald.”

Dit is deel één van een serie 50 jaar Groningen-gasveld