2.277 pagina's jaarverslag slaat debat dood

Verantwoordingsdag wordt geplaagd door ladingen papier. Zet doel en wat bereikt is op een paar A4'tjes en praat daarover, menen Mark Bovens en Thomas Schillemans.

Verantwoordingsdag (Illustraties Bas van der Schot) Schot, Bas van der

Verantwoordingsdag, de derde woensdag in mei, heeft sinds 2000 als doel om een scherp debat tussen Kamer en regering te organiseren over wat er terechtkomt van de beleidsambities die in regeerakkoorden en op Prinsjesdag worden gelanceerd. Tot op heden is die Verantwoordingsdag geen succes. Het jaarverslag van het Rijk dat op die derde woensdag in mei aan de Kamer wordt aangeboden, is niet een handzaam en leesbaar overzicht van de beleidsprestaties van het kabinet, maar een pak van enkele duizenden pagina’s, dat zo zwaar is dat het soms met een steekkarretje moeten worden aangevoerd. En het jaarlijkse verantwoordingsdebat is geen scherp politiek debat op hoofdlijnen, maar een verplicht nummer dat bewindslieden met grote tegenzin uitzitten. Zij vinden vaak slechts een handjevol financiële specialisten tegenover zich, die zich verliezen in technische en financiële details.

Dit jaar zal het vermoedelijk niet veel anders zijn. De jaarverslagen beslaan maar liefst 2.277 pagina’s. Wel heeft het kabinet, net als vorig jaar, een ‘Verantwoordingsbrief’ toegevoegd waarin via kleuren, cijfers en schema’s wordt aangegeven of men op koers ligt. Dat is een stap vooruit vergeleken met de voorgaande jaren. Of het tot een scherp debat zal leiden, is nog de vraag – in de brief worden wel erg veel doelen (84 in totaal) op wel heel globale wijze besproken. Zo leert de brief dat de ‘Vogelaarwijken’ na een moeizame start op koers liggen, omdat er allerlei randvoorwaarden zijn geschapen en verschillende meetinstrumenten zijn ontwikkeld. Ook moeten we ons volgens de brief realiseren dat dit project een doorlooptijd tot 2013-2015 nodig heeft. Allemaal mooi, maar we krijgen geen antwoord op de vraag of het nu beter gaat in die wijken.

De mislukking van Verantwoordingsdag is symptomatisch voor de staat van de publieke verantwoording in ons land. De verzorgingsstaat is een verantwoordingsstaat geworden. Veel publieke organisaties zuchten onder de druk van topzware verantwoordingsregimes, waarin het ene verantwoordingsarrangement na het andere hun aandacht opeist.

Die grote verantwoordingslasten hebben veel te maken met de manier waarop de traditionele publieke verantwoording is ingericht. Deze traditionele publieke verantwoording is generiek van karakter. Ze vraagt om een brede verantwoording over een reeks van onderwerpen. Ze is bovendien sterk gestandaardiseerd en sterk aanbodgericht. Verantwoording verloopt via standaarddocumenten, zoals jaarverslagen, met vaste indelingen, en op basis van vaste protocollen en formulieren, waarin gedetailleerd is voorgeschreven hoe grote hoeveelheden gegevens moeten worden aangeleverd. Ze komt met de vaste regelmaat van kwartalen, seizoenen of jaren weer terug. Ze is niet alleen in regels en protocollen vastgelegd, maar ook sterk gericht op regelconform gedrag. Vooral voor rechtmatigheid en comptabiliteit, de financiële verantwoording, is veel aandacht.

Voorbeelden zijn de VBTB-trajecten (van beleidsvoorbereiding tot beleidsverantwoording), de financiële en rechtmatigheidstoetsing door de Algemene Rekenkamer, de meeste vormen van departementaal toezicht, publieke jaarverslagen, accountantscontroles, en in de academische wereld veel accreditaties en visitaties. Het geldt ook voor de manier waarop de Verantwoordingsdag tot nu toe is aangepakt.

Die heeft als belangrijk bezwaar dat ze vaak niet sober is. Verantwoordingsprocessen vergen veel tijd en aandacht van de leidinggevenden en van de uitvoerenden; tijd die ook aan andere zaken had kunnen worden besteed. Vaak is ook onduidelijk is of er ooit nog iets met de gegevens gebeurt. Ook hebben verantwoordingsprocessen de neiging te formaliseren. Verantwoording gaat dan niet meer over feitelijke praktijken, maar over formele systemen. Alleen de prestaties op papier worden beoordeeld en niet meer de feitelijk geleverde kwaliteit. Politieagenten gaat het dan om aantallen processen-verbaal, niet om veiligheid; wetenschappers tellen alleen hun publicaties, niet de kenniswinst door hun onderzoek; en zo doet het kabinet in de Verantwoordingsbrief van dit jaar vooral verslag van de geproduceerde nota’s en niet van hun maatschappelijke effecten.

Daarnaast is deze verantwoording in veel gevallen ook niet scherp, maar stomp: de overvloedige informatiestroom leidt niet tot een scherp debat over de vraag of de doelen nu zijn gehaald. Dit komt omdat veel documenten eerder worden geturfd dan gelezen; controleurs kijken vooral of alle voorgeschreven hokjes wel zijn ingevuld maar niet naar wat er echt is gebeurd.

Het kan anders. Om beide nadelen – overmatig tijdsbeslag en gebrekkige scherpte – te verminderen, moet verantwoording lean and mean zijn.

Dan wordt over een beperkt aantal specifieke thema’s gericht verantwoording afgelegd. Dat gebeurt niet altijd op gezette tijden, maar alleen als daar aanleiding toe is. Daarbij wordt niet gewerkt volgens vaste regels en standaardprotocollen. De wijze van verantwoorden is betrekkelijk vormvrij en kan bijvoorbeeld het karakter van een hoorzitting of briefing aannemen. Niet het volgen van de regels staat centraal, maar de vraag of het beleid effectief is en, zo niet, hoe dit zou kunnen worden verbeterd.

Hoe zou zo’n alternatieve Verantwoordingsdag er uit kunnen zien? Om te beginnen zou Verantwoordingsdag niet meer moeten gaan over een algemeen rijksjaarverslag en over alle 84 beleidsdoelen en projecten die in gang zijn gezet, maar zich moeten focussen op enkele voor Kamer en kabinet cruciale prioriteiten. Dat betekent bijvoorbeeld dat de vorm en focus van Verantwoordingsdag van jaar tot jaar zal verschillen, afhankelijk van de actualiteit en de zittingsduur van het kabinet. Zo leende de Verantwoordingsbrief van 2008 zich nauwelijks voor een serieuze bespreking van beleidsresultaten omdat er in het eerste zittingsjaar van een kabinet nog amper resultaten zijn. Beter is het om geen integraal verslag te doen over resultaten die er toch nog niet kunnen zijn, maar de focus te richten op die onderwerpen waarover al wel een scherp debat mogelijk is.

Een volgende stap is om de informatie over enkele kernthema’s in een hoorzittingachtige setting te bespreken, waarbij maatschappelijke partners, experts en ambtenaren kunnen worden bevraagd. De basis voor die hoorzitting zou geen rijksbreed jaarverslag van bijna 2.300 pagina’s moeten zijn, of een opsomming van beleidsplannen, maar een paar A4'tjes met kerngegevens over de geselecteerde politieke prioriteiten en over de maatschappelijke effecten van het beleid.

De crux in deze opzet is de definitie van de centrale thema’s. Het kabinet kan ze vaststellen, zoals het dat in de Verantwoordingsbrief doet, maar zal dan al snel door de oppositie worden verweten strategisch te opereren. Een pragmatische oplossing hiervoor is om af te spreken dat het kabinet en de gezamenlijke oppositiepartijen ieder afzonderlijk enkele onderwerpen definiëren waarover het kabinet op verantwoordingsdag rapporteert.

Zo’n aanpak maakt Verantwoordingsdag er voor ministers niet makkelijker op, maar kan er wel toe leiden dat de derde woensdag in mei verloopt zoals die eigenlijk is bedoeld: als een scherpe en spitse publieke verantwoording over de kernpunten van het kabinetsbeleid.

Mark Bovens en Thomas Schillemans zijn verbonden aan de Universiteit Utrecht.

    • Mark Bovens
    • Thomas Schillemans