Rugzakleerling slaat gat in rijksbegroting

De rijksbegroting voor dit jaar vormt een stapel papier van dertien centimeter hoog. Hoogstwaarschijnlijk vindt geen enkele volksvertegenwoordiger voldoende tijd om al deze documenten kritisch door te ploegen. Om een goed beeld te krijgen van het gevoerde overheidsbeleid is het bovendien onvoldoende om te bladeren in de jaarbegroting. Daartoe dienen de vele voornemens die zijn verwoord in de begrotingen van de afgelopen vijf à tien jaar te worden afgezet tegen tot nu toe bereikte resultaten.

Aan die gigantische opgave komt stellig geen enkel Kamerlid toe, ook al probeert de Algemene Rekenkamer in een stroom rapporten wel een beeld te geven van de doeltreffendheid van het overheidsbeleid op bepaalde deelterreinen. Beleidsmakers kunnen dus verbaal mooi weer spelen, zonder dat zij het geld bij het woord voegen.

Neem bijvoorbeeld het onderwijsbeleid. Het kabinet wil het studiesucces van studenten en de kwaliteit van het hoger onderwijs verbeteren. Van dit streven is in de begrotingscijfers voor een reeks van jaren niets terug te vinden. In de afgelopen acht jaar zijn de voor inflatie gecorrigeerde uitgaven per student in het wetenschappelijk onderwijs met 11 procent gedaald. In schril contrast hiermee zijn de uitgaven per leerling in het speciaal onderwijs met 41 procent gestegen.

Bovendien groeit het aantal leerlingen van wie is vastgesteld dat zij door een handicap, stoornis of andere beperking op school extra ondersteuning nodig hebben. Tien jaar geleden viel één op de twintig leerlingen uit het basisonderwijs in deze categorie. In 2007 was dit al één op de zestien. Terwijl het totale aantal leerlingen bij deze onderwijsvorm in het afgelopen decennium min of meer gelijk bleef, groeide het aantal zorgleerlingen van tachtigduizend tot meer dan honderdduizend.

Hun snelle groei in tal en last valt grotendeels te verklaren door de opmars van de rugzakleerling. Sinds 2003 kunnen ouders van een kind met leerproblemen om extra geld vragen, een ‘rugzak’ die is gevuld met meer dan 10.000 euro. Deze regeling blijkt bij zowel ouders als scholen enorm aan te slaan.

Voor de ouders van een kind met leerproblemen op de reguliere basisschool betekent indicering voor het speciaal onderwijs dat hun kind voortaan een tegoedbon heeft, die beschikbaar komt voor de eigen school. Die school komt ruimer in zijn middelen te zitten en kan een extra docent aanstellen, wanneer een deel van de leerlingen extra geld meebrengt. In deze win-winsituatie voor de betrokken ouders en de school groeit de druk om toegang tot de regeling te krijgen. Daarover beslist 1 van de 34 Regionale Expertise Centra (REC). Deze indicatieorganen hebben als wettelijke taak ouders zoveel mogelijk te ondersteunen bij hun aanvraag om een extra zorgbudget. In de praktijk keuren de REC’s liefst 96 procent van alle ingediende aanvragen goed. Het gaat in toenemende mate om psychische stoornissen, zoals ADHD, modieuze aandoeningen die recent zijn ontdekt en soms meer verband lijken te houden met ouderlijk falen bij de opvoeding. Op geld hoeven de bevlogen professionals van het REC bij de indicatiestelling niet te letten. Ze hebben geen budget waar ze binnen moeten blijven. Inmiddels zijn iedere ochtend meer dan twintigduizend rugzakleerlingen onderweg naar school.

In een artikel dat ik deze week met drie medewerkers van het Centraal Planbureau publiceer in het vakblad Economisch Statistische Berichten wijzen wij op een treffende parallel tussen de uitgavengroei bij het speciaal onderwijs, de kinderopvang en het persoonsgebonden budget waarmee mensen in bepaalde gevallen hun eigen zorg mogen inkopen. Bij al deze hoofdpijndossiers voor de minister van Financiën gaat het om zogeheten openeinderegelingen. Het budget ligt niet vooraf vast, maar de uitgaven hangen af van het beroep dat op de regeling wordt gedaan. De sluiswachters – de instanties die de behoefte aan zorg vaststellen – ervaren geen enkele prikkel om streng en sober te indiceren. Soms – zoals bij de kinderopvang – zijn er zelfs geen sluiswachters en bepalen calculerende burgers de omvang van het gebruik. Dus exploderen de uitgaven, waardoor wél gebudgetteerde overheidsvoorzieningen, zoals politie en wegenaanleg, in de verdrukking komen.

De sterke groei van de uitgaven voor zorgleerlingen is bij beleidsmakers in Den Haag niet onopgemerkt gebleven. Het kabinet heeft plannen om het bestaande stelsel om te vormen tot ‘passend onderwijs’. Het denkt zo op de uitgaven te kunnen besparen. Of dit gaat lukken is uiterst twijfelachtig. Veel, zo niet alles, zal afhangen van de indicatiestelling, waarbij de zorgbehoefte van individuele leerlingen wordt bepaald. Anders dan in de huidige situatie, die prikkelt tot overschatting van de zorgbehoefte, zal een gewijzigd stelsel de sluiswachters juiste prikkels moeten geven.

Vanuit het oogpunt van kostenbeheersing ligt het inperken van de mogelijkheden voor rugzakjes voor de hand. Net zoals bij recente pogingen om de reikwijdte van het persoonsgebonden budget in te snoeren, is het politieke draagvlak voor de ontmanteling van de rugzakjes in het zorgonderwijs vooralsnog smal.

Maar aan de budgettering van deze regeling en de beperking tot leerlingen met een objectief eenvoudig te constateren handicap valt niet te ontkomen, wil de overheid haar uitgaven beter beheersen.

    • Flip de Kam