'Dat de markt alles het best weet, is naïef'

Hij is architect van het Nederlandse financiële toezicht, dat evenwel de crisis niet zag aankomen. Voortaan moet op gevaar voor het hele systeem gelet worden, zegt aanstaand bankier Jeroen Kremers.

Aanstaand RBS-bankier Jeroen Kremers: „De samenleving heeft boter op het hoofd, in Nederland nog meer dan elders.” Foto Roger Cremers Nederland, Amsterdam, 08-04-2009 Jeroen Kremers, Chairman of the Board van het 'Tinbergen institute' PHOTO AND COPYRIGHT ROGER CREMERS Cremers, Roger

Europa moet kiezen, vindt Jeroen Kremers: „Als er niet meer ínternationaal toezicht komt, zeg je eigenlijk dat het niet mogelijk is om financiële instellingen te hebben die werkelijk over de grenzen heen actief zijn. Voor Nederland wordt het dan moeilijk om zulke banken en verzekeraars te behouden.” Het is een harde conclusie, vindt hij zelf ook, maar het kan niet anders. Kremers: „Fortis was een poging waarbij nationale toezichthouders er met elkaar uit moesten komen, en iedereen heeft gezien hoe dat is afgelopen.”

Kremers (50) zit op het Amsterdamse Tinbergen Instituut, waar hij zijn laatste dagen als wetenschapper doorbrengt. Hij gaat binnenkort aan de slag bij de Royal Bank of Scotland (RBS) als manager landenrisico, van landen buiten het Verenigd Koninkrijk en de VS. Naam maakte hij als ambtenaar op het ministerie van Financiën als een van de grondleggers van het Nederlandse financiële toezichtsysteem, het zogenoemde Twin Peaks-model. Dat model maakt nu internationaal furore en krijgt internationaal navolging in de VS, Spanje, Italië en Frankrijk. „Onze hervorming toen was de allermoeilijkste, want er was eigenlijk geen enkele noodzaak”, zegt hij met ironie.

Ondanks tegenwerking van financiële instellingen (met name de verzekeraars) die geen zin hadden om met andere toezichthouders te maken te krijgen, hervormde hij met steun van toenmalig minister Zalm van Financiën het toezicht in Nederland. Tot die tijd was het toezicht versnipperd over allemaal verschillende toezichtinstellingen met allemaal eigen regels voor banken, beleggingsinstellingen, verzekeraars en pensioenfondsen. Ervoor in de plaats kwam één toezichtsmodel voor de hele sector.

In dat Twin Peaks-model in Nederland ging de AFM zich bezighouden met ‘gedragstoezicht’, dat consumenten en beleggers moet beschermen tegen praktijken als frauderende beleggingsfondsen of te riskante hypotheken. De Nederlandsche Bank ging op de stabiliteit van financiële instellingen toezien.

Het model kon „alle toekomstige marktontwikkelingen absorberen”, meent Kremers. „Niet dat wij toen dachten dat alle instellingen net als ING of Fortis financiële conglomeraten zouden worden. Maar hoe de markt zich ook verder zou ontwikkelen, het zou niet weer netjes bankje, verzekeraar, effectenhuis worden.”

Hadden crisisverschijnselen voorkomen kunnen worden als uw toezichtsmodel overal was toegepast?

„Deze crisis was niet te voorkomen geweest door alleen dit model. Maar het was wel lastiger geworden om de crisis te beheersen als we het oude model nog hadden gehad. Wie had er dan naar ING of Fortis moeten kijken? De discussie die je nu internationaal ziet over comités van toezichthouders had je dan al hier intern gekregen. Ik ben blij dat we dat konden vermijden.”

Functioneert het toezicht wel goed?

„In ons model wordt geregeld bij wie de verantwoordelijkheden voor het toezicht liggen. Maar hoe je die verantwoordelijkheden vervolgens inhoud geeft, is een volgende stap. Het toezicht beperkt zich tot de stabiliteit van de individuele instelling en kijkt nauwelijks naar het hele systeem. Het is een denkfout te menen dat, als alle dominoblokjes stuk voor stuk stabiel zijn, het hele veld ook stabiel is. Van deze crisis leer je dat je juist moet beginnen met de stabiliteit van het systeem. Toen ik dat een jaar geleden opschreef, was het commentaar van beleidsmakers dat het een leuk artikel was voor de academische discussie. Nu staat het in alle rapporten die verschijnen.”

Wat betekent dat voor het toezicht?

„Als je de systeemstabiliteit centraal stelt, ga je het toezicht heel anders inrichten. Maar dat moet niet te haastig gebeuren. Je hebt drie handgrepen: monetair beleid, toezicht op de financiële instellingen en daartussen zit systeemstabiliteit. Vraag is nu: wat doe je als er gevaar dreigt voor het hele systeem. Monetair beleid, dus met de rente? Prima, maar dat is wel een heel indirect en algemeen instrument met bovendien veel neveneffecten. Als de kern van het probleem daar niet zit, ga je kijken bij het toezicht op de individuele instellingen. Maar bij welke instelling grijp je dan in? Moet je ook instellingen aanwijzingen geven die zelf geen probleem hebben? Hoe zit het met gelijke behandeling, heeft het gevolgen voor de concurrentieverhoudingen?”

We staan nog aan het begin van die discussie?

„Ja, maar als we eenmaal uit de crisis zijn, wordt het snel vergeten en groeit het gat dat er nu is weer vol met allemaal bureaucratisch onkruid en gebeurt er niks. Je moet het doen als de crisis nog vers is.”

Zoals in de toezichtsplannen die in Europa, het Verenigd Koninkrijk en in Amerika ontvouwd zijn?

„Met name het Europese toezichtsrapport van de commissie van Jacques de Larosière is te vroeg gekomen. Inhoudelijk zijn de lessen van de crisis nog niet helder en de crisis heeft Europa ook nog niet in haar volle omvang bereikt. De geesten zijn nog onvoldoende rijp om grote stappen te zetten. Zijn voorstel is al omarmd door de Europese Commissie. Onno Ruding, zelf lid van de commissie, zei direct dat hij eigenlijk verder had gewild. Dat is een teken dat het te vroeg was.”

Komt er een overkoepelende Europese toezichthouder?

„Als je zegt: we maken het toezicht in de kern nationaal, dan krijg je in Europa geen stabiele grensoverschrijdende financiële instellingen. Je kunt zeggen dat we de echt internationale banken níét willen in Europa. Dan kun je het toezicht nationaal houden. Dat zijn politieke keuzes.”

Is dat niet in strijd met de regels voor de Europese interne markt?

„Je draait de interne markt inderdaad deels terug, en dan is het op dit terrein gewoon over. Dit probleem was ook al bekend toen we het Nederlandse model ontwierpen en we hebben er destijds flink mee geworsteld. Het gaat over toezichthouders in het thuisland van de instellingen, waar het hoofdkantoor staat, en in het gastland. De huidige benadering leunt zwaar op toezicht vanuit het thuisland, maar dat heeft zijn gebreken. Zo is de Nederlandse toezichthouder verantwoordelijk voor de activiteiten van ING in de VS en bleek de IJslandse centrale bank een belangrijke rol te hebben bij het toezicht op de spaargelden van Icesave.”

Kunnen banken het vertrouwen van de samenleving terugkrijgen?

„De samenleving heeft een behoorlijk pak boter op het hoofd. Het was de samenleving – in Nederland nog meer dan in welk ander land ook – die de aandeelhouder de maat van alle dingen heeft gemaakt. Beursgenoteerde banken die daar niet aan wilden toegeven, vochten een verloren strijd. In de financiële sector is het daardoor moeilijk geworden om je eigen verantwoordelijkheid als onderdeel van de samenleving waar te maken, om de lange termijn in het vizier te houden. Nu is er een tegenstelling gecreëerd tussen de kwaaie bankiers en de samenleving die hen tot de orde zal roepen. Maar de samenleving moet ook zelf nadenken.”

En niet alleen een discussie over de banken?

„We moeten inderdaad opnieuw nadenken over de corporate governance van het hele bedrijfsleven. En trouwens ook over een moderne industriepolitiek. Economische Zaken zowel als Financiën moet een opvatting hebben over de sectorstructuur van onze economie en de grote ondernemingen die daar de ankers van zijn. Je kunt discussiëren hoe ver je daarin gaat en hoe je voorkomt dat je probeert winnaars te kiezen en uitkomt op het kiezen van verliezers. Het moet geen welles-nietes worden uit angst voor een nieuw RSV-drama waarbij belastinggeld verdween in een bodemloze put. Het naïeve model van ‘de markt weet alles het best’ moeten we achter ons laten. En dat zeg ik, die in de jaren negentig hard heeft meegewerkt aan marktwerking en deregulering. Dat was toen ook nodig, er bestond nog niet eens een mededingingsautoriteit. Je moet je verstand erbij houden.”

Ook een terugkeer naar industriepolitiek kent het risico van doorschieten. Over tien jaar zullen we weer constateren dat de staat zich te veel met de economie bemoeit.

„Ik geloof ook nog wel in vooruitgang. De uitslagen worden kleiner en je moet proberen optimistisch te zijn over het vermogen van mensen om te leren. Er zullen weer fouten gemaakt worden maar hopelijk niet dezelfde fouten.”

Dit is deel zes van een serie over de toekomst van het financiële stelsel. Zie voor de vorige afleveringen: nrc.nl/kredietcrisis. De serie zal op 13 mei worden afgesloten met een debat in De Balie in Amsterdam naar aanleiding van het boek Bankroet van Egbert Kalse en Daan van Lent.

    • Daan van Lent
    • Egbert Kalse