Tussen dwang en recht

De gemeente Nijmegen wil zwarte en witte scholen mengen. In strijd met de grondwettelijke vrijheid van onderwijs, zeggen critici. Niet waar, vindt artikel 23-specialist Dick Mentink. „De gedachte dat het artikel confessioneel van aard is, is dominant. Maar de liberalen hebben het er doorgedrukt.”

Tussen dwang en recht. Illustratie Pepijn Barnard
Tussen dwang en recht. Illustratie Pepijn Barnard Barnard, Pepijn

De Grondwet leeft bij de Nederlanders. Nou ja, niet de hele Grondwet, meestal maar een paar artikelen. Bijvoorbeeld artikel 1, het gelijkheidsbeginsel, en het roemruchte artikel 23, dat handelt over de vrijheid van onderwijs. Haast iedereen heeft er een mening over, vooral in discussies over islamitische scholen en schoolkeuzevrijheid van ouders.

Dick Mentink wordt nogal eens aangesproken op dit artikel 23. Hij is emeritus hoogleraar onderwijsrecht aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en gespecialiseerd in dat ene, veelbesproken artikel.

Het onderwijsartikel is sinds de totstandkoming in 1917 vrijwel ongewijzigd gebleven. Zelfs de grootscheepse grondwetherziening van 1983 heeft artikel 23 ongemoeid gelaten. Het artikel heeft „een tekst als uit steen gehouwen”, zei Mentink vorig jaar al in zijn afscheidsrede. „Je kunt er niet omheen.”

Het is ook een „volstrekt uitzonderlijk” artikel, volgens Mentink. „Nederland is het enige land in de wereld waar grondwettelijk is geregeld dat de overheid verplicht is het bijzonder onderwijs te bekostigen naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs. Door deze financiële gelijkstelling erkent de overheid dat alle ouders, in een land met geestelijke minderheden, de onbelemmerde vrijheid moeten hebben om hun kinderen het onderwijs te geven dat zij verlangen.”

Vooral in confessionele kringen is het artikel heilig. Mentink: „Dat komt doordat er fundamentele belangen over onderwijs en opvoeding aan gekoppeld zijn die het waard zijn om te verdedigen of te verwerpen. Het recht op de vrijheid van onderwijs is een recht op de vrijheid van oprichting, richting en inrichting tegenover de overheid. Zo bepaalt artikel 23 dat de overheid zich niet mag bemoeien met de grondslag van de bijzondere school.”

Die vrijheid van scholen en ouders kan ook botsen met andere belangen. Onlangs gebeurde dat nog in Nijmegen. De gemeente Nijmegen wil, in samenspraak met de basisscholen zelf, tegengaan dat de stad vol zwarte en witte basisscholen staat. Die situatie is een ongewenst bijeffect van de vrijheid van ouders om zelf een school te kiezen voor hun kinderen. Vooral witte ouders fietsen graag de halve stad door om hun kind naar die ene, juiste school te brengen. Veel scholen kampen met lange wachtlijsten. De ‘overgebleven’ scholen raken dan al gauw bevolkt door allochtone kinderen. Daarom voeren de gemeente en de schoolbesturen vanaf het schooljaar 2010/2011 een centraal aanmeldpunt in. Ouders mogen een lijstje opstellen, met drie tot zes voorkeursscholen. Een centraal aanmeldsysteem – door critici ook wel ‘fruitmachine’ genoemd – bepaalt aan de hand van een aantal criteria vervolgens welke school het wordt.

Het is een misverstand, zegt de woordvoerder van wethouder Hannie Kunst (onderwijs, PvdA), dat het de gemeente is die bepaalt waar kinderen naar school moeten. „Scholen blijven verantwoordelijk voor de aanmeldprocedure.” Wel delen de gemeente en de scholen de kosten voor de parttimemedewerker van het „loket” waar ouders vanaf deze maand terechtkunnen voor vragen. Over een jaar moet dit aanmeldpunt ook de daadwerkelijke verdeling van leerlingen regelen.

Het eerste criterium bij de verdeling van de leerlingen is dat kinderen zo veel mogelijk in hun eigen wijk naar school moeten gaan. Er wordt alleen een uitzondering gemaakt voor kinderen met een broer of zus op een school buiten de wijk. Zij mogen hun broer of zus vergezellen.

Natuurlijk kan het gebeuren dat ouders zes voorkeursscholen buiten hun eigen wijk opgeven. Volgens de woordvoerder van wethouder Kunst vergroten ze daarmee de kans dat hun kind niet naar een van die zes scholen kan, bijvoorbeeld als alle opgegeven scholen erg populair zijn. Dan krijgen de ouders uit de wijken waarin die scholen staan immers de voorkeur. „Maar als de opgegeven scholen geen wachtlijsten kennen, is er geen probleem. Dan kunnen hun kinderen toch buiten de wijk naar school.”

Een tweede doelstelling van het beleid is een verdeling per school van 70 procent kansrijke en 30 procent kansarme kinderen. Deze verhouding is voor beide groepen gunstig blijkt uit onderzoek. De kansarme kinderen kunnen zich bij deze verdeling optrekken aan de kansrijke kinderen, zonder dat de kansrijke eronder lijden.

De twee doelstellingen gaan niet altijd samen, al was het maar doordat de bevolkingssamenstelling van de wijken niet volgens de gewenste verdeling is. In de praktijk, zegt de woordvoerder van wethouder Kunst, gaat het principe van de eigen wijk voor. Als er na de plaatsing van kinderen in hun eigen wijk nog ruimte op een school over is, wordt gekeken of een school behoefte heeft aan extra kansrijke of juist kansarme kinderen.

Op de lange termijn wil de gemeente door middel van het huisvestingsbeleid bewerkstelligen dat ook wijken gemengder raken, bijvoorbeeld door koopwoningen te bouwen in wijken met veel sociale huurwoningen. Dat zou het 70/30-ideaal vanzelf dichterbij brengen. Al is die verhouding niet „heilig”, zegt de woordvoerder. „Wel wenselijk.”

Het Nijmeegse beleid is niet in strijd met de vrijheid van onderwijs, zegt de gemeente. Immers: uit artikel 23 blijkt dat ouders de vrijheid hebben om de richting van een school te kiezen – de levensbeschouwelijke of onderwijskundige grondslag. De vrijheid om een specifieke school uit te zoeken, staat niet in de wet.

Een opmerkelijke coalitie van VVD, PVV en SGP in de Tweede Kamer stelde niettemin Kamervragen over de kwestie. Het beleid van de gemeente Nijmegen druist wel degelijk in tegen de vrijheid van onderwijs, redeneerden deze partijen. Bij de VVD klonk de vrees door dat ouders op deze manier kunnen worden gedwongen om hun kinderen naar een islamitische school te sturen, ook als ze dat helemaal niet willen. De PVV stelde dat de gemeente „de laksheid van allochtone ouders” beloont. Zij zouden vaak te laat zijn met het inschrijven van hun kind op een school van voorkeur, waardoor die school al vol zit. In het nieuwe Nijmeegse systeem maken zij meer kans. En de SGP strijdt per definitie tegen elke (vermeende) aantasting van artikel 23 van de Grondwet. Voorman Bas van der Vlies vroeg zich af of het Nijmeegse beleid niet „op gespannen voet” staat met het grondwetsartikel.

Staatssecretaris Dijksma (Onderwijs, PvdA) veegde alle bezwaren van tafel. Wat de gemeente Nijmegen doet, zei de bewindsvrouw, is volstrekt legaal. Het antwoord op de VVD-vragen luidde dat ouders kunnen voorkomen dat hun kind naar een islamitische school moet, eenvoudigweg door zo’n school niet op het voorkeurslijstje te zetten. Op de vragen van de PVV antwoordde Dijksma dat het haar „niet bekend” is dat allochtone ouders vaak te laat zouden zijn bij de inschrijving van hun kind.

Nijmegen is lang niet de enige gemeente die worstelt met segregatie op scholen. Het probleem speelt in vrijwel elke stad. Een andere gemeente die beleid heeft ontwikkeld om segregatie tegen te gaan, is Tiel. Daar melden ouders zich aan bij het openbaar, protestants-christelijk of katholiek basisonderwijs, waarna ze in de regel worden verwezen naar een school in hun eigen wijk. De enige uitzondering wordt gevormd door een dalton- en een montessorischool. Ouders die hun kind aanmelden op een van deze scholen, mogen de grenzen van de wijk overschrijden – mits ze hun keuze goed kunnen motiveren.

In tegenstelling tot Nijmegen kent Tiel geen streefpercentages voor de verhouding tussen kansrijke en kansarme kinderen. De leerlingenpopulatie op Tielse scholen zal dus getrouwer de bevolkingssamenstelling in een wijk weergeven dan in Nijmegen. Een ander verschil is dat Nijmeegse ouders één specifieke school krijgen toegewezen van de gemeente. In Tiel kunnen ouders binnen elke wijk kiezen voor een school van een bepaalde denominatie.

Het Tielse beleid levert weinig protest van ouders op, zegt directeur onderwijs en personeel Heb Huibers van de stichting Christelijk Primair Onderwijs Betuwe. „We zijn er bijna drie jaar mee bezig. Je ziet dat ouders ermee bekend raken. Ze zien dat de scholen een afspiegeling vormen van de wijk, en daarmee kunnen ze goed leven. Zelfs de montessorischool is redelijk gemengd.”

Huibers weet „niet 100 procent zeker” of het Tielse beleid al dan niet in strijd is met artikel 23. „Er is nog niemand naar de rechter gestapt.” Het zou al een succes op zichzelf zijn als het Tielse beleid standhoudt. De meeste pogingen om de segregatie te bestrijden stuiten altijd weer op artikel 23. Ouders mogen zelf een school kiezen voor hun kind. Daar mag je niets tegen doen.

Maar was dat in 1917 ook de bedoeling van de grondwetgever?

Nee, zegt Dick Mentink. „Artikel 23 garandeert dat de overheid ouders niet kan verplichten om hun kinderen tegen hun zin naar een bepaalde openbare of bijzondere school te sturen.” En dat is net even iets anders. De vrijheid van ouders is, in de woorden van 1917, een vrijheid om het onderwijs van hun kinderen zelf te bepalen, zonder gewetensdwang, aldus de emeritus hoogleraar. „Die vrijheid was al in 1848 grondwettelijk geregeld en in wetgeving vastgelegd. In 1917 draaide het vooral om de financiële gelijkstelling van openbare en bijzondere scholen en om de precieze verantwoordelijkheid van de overheid voor de deugdelijkheid van het onderwijs. Dat leverde het huidige vijfde, zesde en zevende lid van artikel 23 op, inclusief een verscherping van de positie van het openbaar onderwijs in het vierde artikellid.”

Waar het ook om ging, volgens de heersende gedachte, is een ‘uitruil’ tussen de vrijheid van onderwijs en het algemeen kiesrecht voor mannen. De confessionelen en de liberalen zouden politieke ‘koehandel’ hebben bedreven: als de confessionelen hun verzet zouden opgeven tegen het algemeen mannenkiesrecht, zouden de liberalen een concessie doen door in te stemmen met de bekostiging van het bijzonder onderwijs.

Die voorstelling van zaken is „simplistisch”, schrijft Johan den Hertog in zijn proefschrift. Hij promoveerde in 2007 aan de Universiteit Leiden op een biografie van de liberaal Pieter Cort van der Linden, de premier van Nederland in een vrijzinnig kabinet, tussen 1913 en 1918, die een doorslaggevende rol speelde bij de totstandkoming van artikel 23. Hij stelde in 1913 een ‘staatscommissie’ in, bestaande uit alle fractievoorzitters en van elke partij één onderwijsspecialist, om de wensen van liberalen en confessionelen op elkaar af te stemmen. Voorzitter van deze zogenoemde pacificatie- of bevredigingscommissie was de vrijzinnig democraat Dirk Bos, met de christelijk-historische voorman Alexander de Savornin Lohman als vicevoorzitter. Uit het bronnenonderzoek van Den Hertog blijkt dat er geen „zuivere tegenstelling tussen confessionele voorstanders en liberale tegenstanders” was ten aanzien van de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs. De confessionele antirevolutionairen verzetten zich er zelfs tegen. De progressieve liberalen waren ronduit enthousiast.

Den Hertog schetst het beeld van een „grote middengroep” in de Tweede Kamer, samengesteld uit beide kampen, die zowel bekostiging van het bijzonder onderwijs als een algemeen kiesrecht voor mannen nastreefde. „Tevens waren er onbuigzame tegenstanders aan beide zijden van de Kamer”, schrijft Den Hertog.

Ook nu zijn de liberalen nog verdeeld over artikel 23. Zo is de VVD-fractie in de Tweede Kamer voorstander van het grondwetsartikel, getuige ook de vragen aan de staatssecretaris. Maar in de afgelopen decennia pleitten enkele VVD’ers voor afschaffing van (delen van) artikel 23, wegens het vermeend onliberale karakter ervan. Omstreeks 1917 achtte de liberale premier Cort van der Linden het juist liberaal om geen onderscheid te maken tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Wel was het volgens hem van belang dat de overheid zich niet te veel met het onderwijs bemoeide. De overheid moest alleen bevorderen dat er in het onderwijs een vrije concurrentie mogelijk was tussen levensbeschouwelijke en pedagogische opvattingen zoals die in de samenleving opkwamen, noteert Den Hertog over de opvattingen van Cort van der Linden.

Toen de Kamer in 1917 debatteerde over de voorstellen van de door de premier ingestelde staatscommissie, leek het mis te gaan. De diverse partijen dienden talloze amendementen in, waardoor het voorstel dreigde te sneuvelen. Cort van der Linden greep in door alle amendementen te ontraden en in plaats daarvan zowel de liberalen als de confessionelen op een aantal punten hun zin te geven. Een aantal voorstellen die de premier toen deed is letterlijk in de definitieve grondwetstekst beland. Zo kregen de liberalen, die voor de positie van het openbaar onderwijs vreesden, de garantie dat „in elke gemeente van overheidswege voldoende openbaar algemeen vormend lager onderwijs [wordt] gegeven in een genoegzaam aantal scholen” (lid 4) en dat „de deugdelijkheid van het geheel uit de openbare kas bekostigde bijzonder onderwijs en van het openbaar onderwijs even afdoende wordt gewaarborgd” (lid 6).

De confessionelen, die vreesden voor overheidsbemoeienis met het bijzonder onderwijs, kregen de garantie dat „met name de vrijheid van het bijzonder onderwijs betreffende de keuze der leermiddelen en het aanstellen der onderwijzers [wordt] geëerbiedigd”. Op deze terreinen kan de overheid dus geen deugdelijkheidseisen stellen.

Direct na deze geslaagde ‘pacificatie’ werd Cort van der Linden in de kranten omschreven als politiek tovenaar, eerlijk onderhandelaar en groot staatsman. Leden van de Eerste en Tweede Kamer verkozen hem in 2002 nog tot beste premier van de twintigste eeuw.

Mentink noemt de uiteindelijke tekst van artikel 23 „een voorbeeld hoe liberale belangen zich goed laten combineren met de belangen van confessionele partijen”. Daarbij, zegt de emeritus hoogleraar, moet je bedenken dat het artikel in de kern een „liberaal” artikel is. „Ondanks de politieke schoolstrijd is het onderwijsbestel zoals dat in het grondwetsartikel zijn basis vindt, geboetseerd aan de hand van het liberale gedachtegoed over grondrechten. Zowel in 1848 als in 1917. De gedachte dat het artikel confessioneel van aard is, is dominant. Maar de liberalen hebben het er doorgedrukt.”

Het liberale karakter van artikel 23, zegt Mentink, zit vooral in de erkenning van het vrijheidsrecht tegenover de overheid, wat de opvattingen van de ouders ook zijn. Bovendien is er het systeem van deugdelijkheidseisen dat de zorg van de overheid voor de kwaliteit van het onderwijs vastlegt en tegelijk voorkomt dat de overheid zich te veel gaat bemoeien met de inrichting van het onderwijs.

Kern van de grondwettelijke opdracht is dat de overheid voor deugdelijk onderwijs zorgt. Vertaald naar de onderwijswetgeving, zegt Mentink, betekent dat bijvoorbeeld dat scholen bepaalde vakken moeten geven, dat ze moeten beschikken over een schoolplan en dat ze een bepaalde hoeveelheid uren onderwijs moeten geven. In de onderwijswetten zijn deze eisen vastgelegd. Wanneer een school daaraan niet voldoet, kan de overheid de bekostiging geheel of ten dele intrekken.

Dat het artikel later als confessioneel te boek is komen te staan, zegt Mentink, komt doordat de confessionelen op basis van het artikel hun rechten op de vrijheid van onderwijs claimden. Het aantal bijzondere scholen nam na 1917 gauw toe. Het was immers betaalbaar geworden om bijvoorbeeld een ‘school met den Bijbel’ op te richten.

Nu nog zijn het vooral confessionele politici die zich beroepen op artikel 23. Als zij spreken over de vrijheid van onderwijs, gaat het vaak over twee dingen: het recht om naar eigen inzicht een school te stichten en het recht van ouders om zelf een school te kiezen voor hun kind. Ook anderen, bijvoorbeeld onderwijscolumnist Leo Prick, veronderstellen dat het recht op de keuze van een specifieke school absoluut is. Vorige maand schreef hij in deze krant dat de Nijmeegse wethouder Kunst „de vloer aanveegt met een van de grondrechten van ouders: namelijk dat die recht hebben op een school van hun voorkeur”.

Prick heeft ongelijk, zegt de woordvoerder van wethouder Kunst. „Het is ook in de bestaande situatie niet zo dat ouders hun kind per definitie kunnen inschrijven op de specifieke school van hun keuze. Scholen kunnen vol zitten. Als je te laat bent met inschrijven, kan jouw kind niet naar die ene school.”

Bovendien, zegt Mentink, berust de vrijheid van specifieke schoolkeuze op een verkeerde interpretatie van de Grondwet. „Artikel 23 is geen consumentenrecht. Het is het recht van de aanbieder, dus van een school om naar eigen inzicht het onderwijs te organiseren.”

Bedoelde de grondwetgever dat ook?

In de parlementaire debatten van 1917 over de tekst van het grondwetsartikel komen de ouders niet direct voor. Logisch, zegt Mentink. „Daar ging de politieke strijd niet om. Bovendien ging de grondwetgever uit van een een-op-eenrelatie tussen schoolbestuur en ouders. Het was dus niet nodig om het recht op onderwijs in de grondwetstekst op te nemen. Dat recht sprak vanzelf, vonden de politici.”

De opvatting van oud-premier Cort van der Linden, dat „geen enkel kind een school hoefde te bezoeken die de religieuze opvattingen van de ouders niet respecteerde”, staat nog recht overeind. Maar hoe laat artikel 23 zich vertalen naar de hedendaagse context? Spreekt er het recht uit van ouders op de keuze voor een specifieke school?

Het schoolkeuzerecht, zegt Mentink, betekent vooral dat de overheid „geen schooldwang” mag opleggen aan ouders. Dat gebeurt ook niet in Nijmegen, want ouders blijven de volledige zeggenschap houden over de (levensbeschouwelijke) richting van een school. Mentink: „Ik zie geen problemen met artikel 23.”

Een andere vraag, zegt Mentink, is of de gemeente leerlingen mag spreiden. Dat mag in elk geval niet op basis van nationaliteit of etnische achtergrond, gezien de jurisprudentie en internationale anti-discriminatienormen.

De ontsnappingsroute is artikel 167a van de Wet op het primair onderwijs, waarin staat dat het gemeentebestuur jaarlijks overleg moet voeren met schoolbesturen over het voorkómen van segregatie en een evenwichtige verdeling van achterstandsleerlingen. Spreiding op basis van achterstand is dus zelfs een wettelijke opdracht. En taal- of rekenachterstand kun je meten, zegt Mentink. Dat gebeurt ook al: er zijn definities voor achterstandsleerlingen, voor wie scholen extra geld krijgen van de overheid.

Tweede Kamerlid Jasper van Dijk (SP) denkt dat het Nijmeegse beleid weleens het ei van Columbus zou kunnen zijn. Hij was „zeer verbaasd” door de vragen van parlementariërs die stelden dat het spreidingsbeleid in strijd is met artikel 23. „Vooral de vragen van Bas van der Vlies van de SGP bevreemdden me. Hij maakt een heel grote vergissing.”

Van der Vlies zegt desgevraagd dat hij de berichten over Nijmegen misschien niet helemaal goed had begrepen. „Ik begreep dat ouders weliswaar scholen van voorkeur konden opgeven, maar dat ze, als dat niet lukte, genoegen moesten nemen met een door de gemeente aangewezen school.”

De antwoorden op zijn Kamervragen stelden Van der Vlies voorlopig gerust. „Staatssecretaris Dijksma heeft beklemtoond dat er in de praktijk altijd zal worden voldaan aan de richting die de ouders wensen. Daarover moet te praten zijn.” Wel gaat Van der Vlies het Nijmeegse experiment „goed in de gaten houden”. Als er ouders zijn met bezwaren tegen de school waar hun kind naartoe moet, zal Van der Vlies de kwestie opnieuw aankaarten in de Kamer.

De VVD en de PVV blijven felle tegenstanders van het Nijmeegse beleid, ook los van de vraag of het strijdig is met artikel 23. Het Nijmeegse beleid gaat uit van een „socialistische gedachte”, zegt Ineke Dezentjé Hamming (VVD). „Welkom in Utopia. Het belang van de gemengde klas gaat hier boven het belang van het kind. Ouders kiezen heel bewust voor een school, maar hier wordt het systeem centraal gesteld. Gemengde scholen moeten van ouders zelf komen. Ik zou direct uit Nijmegen verhuizen als ik jonge kinderen had.”

PVV’er Martin Bosma noemt de vrijheid van schoolkeuze een „elementair recht” voor ouders, dat „een kwaliteitsverhogend effect” kan hebben. „Als een school slecht is, gaan ouders er weg. Je zou het marktwerking kunnen noemen. Dat de staat allemaal leuke multicultischolen wil creëren, gaat ten koste van de kwaliteit. Ik kan me ook heel goed voorstellen dat ouders liever een school met een Nederlands karakter willen voor hun kind.”

Voor het CDA, zegt Tweede Kamerlid Jan Jacob van Dijk, staat voorop dat ouders een school kunnen kiezen van het (levensbeschouwelijke) concept dat ze wensen. Een tweede wens van het CDA is dat kinderen in hun eigen wijk naar school kunnen. Van Dijk is daarom behoorlijk positief over het Nijmeegse initiatief, zegt hij.

Is het Nijmeegse of Tielse concept ook bruikbaar voor de grote steden? Jan Jacob van Dijk: „Het belangrijkst is dat schoolbesturen, gemeente en ouders erachter staan. In de grote steden ligt het misschien wat complexer, bijvoorbeeld doordat de systematiek moeilijker toepasbaar is op islamitische scholen.”

En, waarschuwt Van Dijk, wat doe je als de Inspectie van het Onderwijs alle scholen in een wijk heeft aangemerkt als „zeer zwak”? Of als die ene school in jouw wijk waar je naartoe wordt verwezen, zeer zwak is? „Ik vraag me af of je ouders kunt dwingen hun kind naar een evident zwakke school te sturen. Het systeem werkt alleen als de kwaliteit is gegarandeerd.”

Nijmegen en Tiel kennen dit probleem niet. Alleen Tiel heeft één „zeer zwakke” basisschool. Dat is ook meteen de enige Vrije school in de gemeente. Ouders die niet kiezen voor een Vrije school, kunnen dus niet worden gedwongen hun kind naar een zeer zwakke school te sturen.

De woordvoerder van de Nijmeegse wethouder Kunst stelt dat ouders altijd bezwaar kunnen aantekenen als ze hun kind naar een ongewenste school moeten sturen. „Onze bedoeling is dat alle ouders uiteindelijk tevreden zijn met de school waar hun kind naartoe moet.”

Voor Amsterdam en Rotterdam is de kwaliteitskwestie des te actueler. De twee grootste steden tellen samen 14 „zeer zwakke” basisscholen – waaronder 4 locaties van dezelfde Rotterdamse school. Voordat gemeente- en schoolbestuurders in deze steden het Nijmeegse of Tielse systeem kunnen adopteren, zullen ze eerst de kwaliteit van de zwakke scholen moeten verbeteren.