Verjaardag in oorlogstijd

De NAVO viert in april haar zestigste verjaardag. Voor het militairebondgenootschap belooft 2009 een sleuteljaar te worden. ‘De wereldis veranderd, de NAVO moet ook veranderen’, stelt de nieuwe Amerikaanse regering.

14th May 1955: A general view taken during the Warsaw conference of Communist States which was held in Warsaw. (Photo by Keystone/Getty Images)
14th May 1955: A general view taken during the Warsaw conference of Communist States which was held in Warsaw. (Photo by Keystone/Getty Images)

En weer woedt er oorlog. Toen de NAVO tien jaar geleden in Washington haar vijftigjarig bestaan vierde, was de stemming feestelijk en grimmig tegelijk. Al meer dan een maand vocht het Atlantisch bondgenootschap met Joegoslavië over Kosovo – en de uitkomst was tijdens het jubileumfeest nog pijnlijk onzeker.

Er waren vlaggen, er was trompetgeschal en er was bovenal trots op wat de NAVO in een halve eeuw had bereikt voor de vrede en stabiliteit in Europa. Maar terwijl de staatshoofden en regeringsleiders in Amerika hun plechtige toespraken hielden, waren NAVO-vliegtuigen een Europees land aan het bombarderen.

Dit jaar viert de NAVO haar zestigste verjaardag, op 3 en 4 april in het Franse Straatsburg en het Duitse Kehl. En nu is het de oorlog in Afghanistan die een schaduw over de feestelijkheden werpt. Nog nooit heeft het bondgenootschap op zulke grote schaal oorlog gevoerd.

Met een krijgsmacht van meer dan 55.000 militairen, verspreid over het hele land, probeert de NAVO Afghanistan te stabiliseren en wederopbouw mogelijk te maken. Behalve de 26 lidstaten nemen ook nog vijftien andere landen deel aan de operatie van de International Security Assistance Force (ISAF).

Binnen de poorten van het ISAF-hoofdkwartier in Kabul kun je ze allemaal tegenkomen, vaak herkenbaar aan de kleine vlaggetjes op hun uniform: Amerikanen, Britten, Duitsers, Canadezen, Fransen, Turken en Nederlanders natuurlijk. Maar ook Polen, Roemenen, Macedoniërs, Litouwers, Finnen en Albanezen.

Want dat is NAVO&Partners anno 2009. Een grote multinationale coalitie onder aanvoering van de Verenigde Staten, een politiek-militair bondgenootschap met verreikende ambities, met sterke en minder sterkere broeders, met leden, aspirant-leden en gelegenheidspartners, maar met een stevige onderlinge band en een gezamenlijke militaire capaciteit die ongeëvenaard is.

Maar kan ze ook een oorlog winnen? De grote operatie in Afghanistan valt zwaar tegen. De Talibaan, Al-Qaeda en andere Opposing Military Forces, zoals men zegt in militair jargon, blijken taaie tegenstanders. De machtigste militaire alliantie op aarde slaagt er maar niet in om de ongeregelde bendes opstandelingen in het straatarme land te verslaan of onder controle te krijgen. Keer op keer slaan ze toe met bermbommen, zelfmoordaanslagen of andere verrassingsacties, steeds vaker ook in gebieden waar ze vroeger geen sterke aanwezigheid hadden, steeds vaker ook in Kabul.

Dat leidt niet alleen tot een gevaarlijk onzekere situatie in Afghanistan. Het gaat ook ten koste van de reputatie van de NAVO. De alliantie had in Afghanistan willen bewijzen dat ze een belangrijke rol kan spelen in het geopolitieke krachtenveld van na de Koude Oorlog en de aanslagen van ‘9/11’. Afghanistan, zei men op het hoofdkwartier in Brussel, zou de ‘testrit voor de nieuwe NAVO’ worden. Maar de testrit is op een dood punt beland. En dat dwingt het bondgenootschap om zich te bezinnen op zijn taak en zijn ambities. Een mislukking in Afghanistan zou een hele harde klap zijn voor de geloofwaardigheid van de alliantie.

Koude Oorlog

De Noord-Atlantische Verdragsorganisatie is vaak het meest succesvolle militaire bondgenootschap in de geschiedenis genoemd, en daar zijn goede redenen voor. In de Koude Oorlog hield de NAVO niet alleen vier decennia lang stand tegen de machtige communistische tegenstander. Ze slaagde er ondertussen ook in – met hulp van de Europese Gemeenschap, later Europese Unie – om hechte bondgenoten te maken van zeer verschillende landen, waarvan er sommige nog maar kort tevoren elkaars bittere vijand waren.

Dat er een oceaan lag tussen de meeste lidstaten en het land dat veruit de machtigste bondgenoot was, Amerika, vormde ook geen obstakel. En zonder een schot te lossen, schrijft Michael Mandelbaum in zijn boek The Dawn of Peace in Europe, behaalde de NAVO een klinkende overwinning.

Het doel van de NAVO was aanvankelijk glashelder: de landen West-Europa beschermen tegen de Sovjet-Unie, door een garantie van wederzijdse militaire bijstand en de Amerikaanse nucleaire afschrikking. Maar dat was niet het enige. Het doel van de verdragsorganisatie was eigenlijk drievoudig: ‘to keep the Russians out, the Americans in and the Germans down’, in de vaak (en in diverse volgordes) aangehaalde woorden van Lord Ismay, de eerste secretaris-generaal van het bondgenootschap.

Maar na de val van de Muur (in 1989) en de opheffing van de Warschaupact en de Sovjet-Unie (beide in 1991), was de NAVO haar grote tegenstander kwijt. De alliantie belandde in een soort identiteitscrisis. Wat was haar missie nog? Rusland was geen bedreiging meer en Duitsland was weer een groot, maar toch gewoon land geworden, met een sleutelrol in de Europese Unie.

Nu het geen strategisch doel meer had kon het militaire bondgenootschap toch moeilijk alleen in stand worden gehouden om Amerika vast te klinken aan het oude continent? De teloorgang van de alliantie werd alom voorspeld.

Maar tot nu toe is dat steeds voorbarig gebleken. Op de Balkan was uiteindelijk alleen de NAVO onder Amerikaanse leiding in staat om een eind te maken aan de oorlogen van de jaren negentig en kon alleen de NAVO de situatie daar stabiliseren. Vervolgens richtte het bondgenootschap de blik ook buiten de eigen euro-atlantische regio – onder het motto: out of area, or out of business. Als ze zich niet in de buitenwereld waagde, had ze geen reden van bestaan meer, was de gedachte.

Na de aanslagen van 11 september 2001 verklaarden de bondgenoten voor het eerst in de geschiedenis van de NAVO het cruciale artikel 5, het fundament van het bondgenootschap, van kracht: een aanval op één lidstaat wordt beschouwd als een aanval op allen. Maar de Verenigde Staten kozen er voor de omverwerping van de Talibaan niet in NAVO-verband te doen, maar op eigen houtje, met enkele bondgenoten naar keuze. Twee jaar later, toen de Talibaan verdreven leken, mocht de NAVO met mandaat van de Verenigde Naties alsnog de leiding van ISAF overnemen.

Impasse

De impasse waarin de Afghanistan-oorlog nu is beland, heeft een pijnlijke verdeeldheid binnen het bondgenootschap aan het licht gebracht – over de aanpak en het uiteindelijke doel van de missie, en over de verdeling van de lasten. Sommige landen hebben het gevoel dat zij het zware en gevaarlijke werk moeten opknappen en dat de inzet van andere landen tekortschiet. De Amerikaanse minister van Defensie Robert Gates zei het vorig jaar het scherpst: er is een bondgenootschap van twee snelheden aan het ontstaan, met landen die bereid zijn te sterven voor de goede zaak en landen die dat liever aan anderen over laten.

Ook over de manier waarop de oorlog wordt gevoerd bestaat intern onenigheid. Ligt het accent bij de Amerikanen niet te veel op militair optreden? Voor de jacht op terroristen leiden ze los van de NAVO zelfs een aparte missie, de Operation Enduring Freedom. Willen de Europeanen eigenlijk wel winnen, met alle voorbehouden die ze verbinden aan de inzet van hun troepen?

En wat moet de NAVO in Afghanistan eigenlijk tot zijn taken rekenen? Hoort bestrijding van de drugshandel, de economische motor van de opstand, daarbij? En mogen drugshandelaren dan ook zonder vorm van proces als vijandige strijders worden beschouwd en worden doodgeschoten – zoals de hoogste NAVO-militair, de Amerikaanse generaal Craddock, onlangs opperde aan een lagere (Duitse) generaal? (Toen de kwestie in de Duitse pers kwam, moest Craddock het voorstel inslikken en verzekeren dat het niet om een opdracht ging).

Het zijn niet alleen verschillen in politieke filosofie die de lidstaten verdelen, maar ook verschillen in mentaliteit. De NAVO moet meer een oorlogsmentaliteit aannemen, betoogde de Britse minister van Defensie John Hutton vorige maand nog met verve op een conferentie over veiligheidsvraagstukken in München. Voor veel Europese bondgenoten, en zeker voor Duitsland, is dat allerminst vanzelfsprekend.

De verdeeldheid over de oorlog in Afghanistan staat niet op zichzelf. Ze weerspiegelt een veel breder debat dat binnen de NAVO woedt. Opnieuw gaat het daarbij over de reden van bestaan van de alliantie, over haar ambities en haar mogelijkheden. Moeten de tegenvallende resultaten in Afghanistan de NAVO niet bescheidener maken? Of vereist de huidige tijd juist een NAVO die veel meer inzetbaar is, in crisissituaties van uiteenlopende aard, als een krijgsmacht die ook guerrillastrijders aankan, en die kan samenwerken met civiele opbouwwerkers, lokaal bestuur en politie? En hoeveel geld hebben we daar voor over?

Tegelijk is intern het debat opgelaaid over de sterk bekoelde verhouding tot Rusland en over de vraag welke landen eigenlijk lid mogen worden van de NAVO. Het bondgenootschap is over deze kwesties tot op het bot verdeeld. Toen Russische tanks afgelopen zomer over de grens met Georgië rolden om de separatistische Georgische regio's Zuid-Ossetië en Abchazië te hulp te komen, werden daar verschillende lessen uit getrokken.

Veiligheidsgarantie

Zie je wel, zeiden de voormalige Oostbloklanden die pas in de afgelopen tien jaar lid van de NAVO zijn geworden, ons grondgebied is niet veilig voor de Russen. We hebben de veiligheidsgarantie van de NAVO hard nodig, inclusief artikel 5 uit het NAVO-verdrag, op grond waarvan we op militaire hulp van de bondgenoten kunnen rekenen als we aangevallen worden.

Maar in het ‘oude Europa’ trokken velen een heel andere les: stel je voor dat Georgië al NAVO-lid was geweest, dan hadden we onze soldaten naar de Kaukasus moeten sturen om de Georgische president Saakasjvili te hulp te schieten en de strijd aan te binden met de Russen. En dat alleen maar omdat de Georgische president zo onverstandig was om Zuid-Ossetië met geweld tot de orde te roepen, terwijl hij kon voorspellen dat de Russen niet lijdzaam zouden toezien. Misschien, redeneerde dit kamp, had de recente toezegging dat Georgië en Oekraïne ooit lid van de NAVO mogen worden, Saakasjvili wel overmoedig gemaakt en zo het hele probleem veroorzaakt.

De NAVO was geen partij in de kleine zomeroorlog, maar kwam er wel beschadigd uit, stelde Paul Cornish, van de Britse denktank Chatham House, afgelopen najaar. De alliantie werd ervan beschuldigd de Russische vrees voor omsingeling aangewakkerd te hebben door steeds nieuwe lidstaten op te nemen. Ze werd ervan beschuldigd Georgië eerst hoop te hebben geboden op het lidmaatschap en op de veiligheidsgarantie die daarbij hoort – om het kleine land vervolgens aan zijn lot over te laten toen het er op aan kwam.

Ten slotte vestigde het Georgische conflict de aandacht op een uiterst gevoelige kwestie: die veiligheidsgarantie van artikel 5, wat is die eigenlijk waard? Als Georgië wél al lid was geweest van het bondgenootschap, zouden de andere NAVO-landen dan werkelijk een oorlog met Rusland hebben geriskeerd om hun bondgenoot te helpen? Een land als Polen had kennelijk ook zo zijn twijfels over de waarde van de belofte van artikel 5, want in ruil voor plaatsing van onderdelen van een Amerikaans raketschild op Pools grondgebied, bedong het vorig jaar extra Amerikaanse veiligheidsgaranties tegen eventuele aanvallen op het schild uit oostelijke richting: kennelijk was de NAVO-garantie onvoldoende.

De oorlog in Georgië herinnerde het bondgenootschap er aan dat Europa nog lang niet af is. In verre landen mogen veel belangrijke missies zijn te verrichten, de veiligheid in de eigen regio is ook nog niet overal gegarandeerd. Alleen: welke conclusies daaruit te trekken? Haast maken met verdere uitbreiding in oostelijke richting, en alle landen die dat willen welkom heten in de NAVO, ook als Rusland daarmee tegen de haren in wordt gestreken? Militaire bases inrichten in de Baltische landen? Of proberen de zaak niet op de spits te drijven en verdere uitbreiding op de lange baan schuiven, ook al wordt dat gezien als zwichten voor Russische druk?

Voor al dit soort vragen en dilemma’s belooft 2009 een sleuteljaar te worden. In Amerika zetelt een nieuwe president in het Witte Huis, die herstel van de banden met de Europese bondgenoten tot prioriteit heeft gemaakt. De NAVO blijft ‘de basis van onze gemeenschappelijke veiligheid’, zei vorige maand Obama’s Nationale Veiligheidsadviseur James Jones, de generaal b.d. die de NAVO goed heeft leren kennen in de tijd dat hij er de hoogste militair was, Supreme Allied Commander Europe (SACEUR). Maar wat voor NAVO stellen de Amerikanen zich voor?

Jones zei ook: ‘De wereld is veranderd, en de NAVO moet ook veranderen.’ Het bondgenootschap zou haar werkterrein moeten uitbreiden, om beter het hoofd te kunnen bieden aan de nieuwe bedreigingen die zich voordoen, van piraterij tot aanvallen op computersystemen (cyber attacks), van falende staten tot terrorisme en verspreiding van kernwapens.

Volgens sommige Amerikaanse Congresleden zou ook het zekerstellen van energietoevoer een belangrijke NAVO-taak moeten worden. Het afknijpen van olie- en gaspijpleidingen, zoals Rusland begin dit jaar nog deed in een conflict met Oekraïne waardoor enkele NAVO-landen in de kou kwamen te zitten, zou voldoende reden moeten zijn voor een beroep op bijstand van de andere NAVO-landen via artikel 5. Minister van Buitenlandse Zaken Hillary Clinton zei het idee te willen overwegen.

Territoriale belangen

Het woord defensie is te beperkt voor zo’n nieuwe rol, alsof het nog steeds alleen gaat om verdediging van territoriale belangen. Veiligheid is in een tijd van globalisering alleen te bereiken door intensief en flexibel samen te werken op al die verschillende terreinen. En dat vereist dat de NAVO nieuw leven wordt ingeblazen. Op de verjaardags-top in april zal het bondgenootschap daarom besluiten dat er een nieuw Strategisch Concept moet komen, waarin de nieuwe koers voor de alliantie wordt uitgezet. De Europeanen, de Canadezen en de Amerikanen moeten daarin de aard van hun partnerschap opnieuw definiëren.

Voor de totstandkoming van dat document moet de richtingenstrijd worden beslecht. Moet de NAVO een wereldwijd actieve interventiemacht worden? De Franse defensiedeskundige François Heisbourg bepleit dat de NAVO zich niet te breed maakt. Voor de Amerikanen boet het bondgenootschap hoe dan ook aan belang in, stelt hij, zoals Europa nu eenmaal aan belang inboet door de opkomst van Aziatische machten.

Bovendien is het allang niet meer zo dat de NAVO hét forum is waar Amerika en Europa alle belangrijke strategische kwesties bespreken. Over de opkomst van China, de nucleaire programma’s van Iran en Noord-Korea, en de situatie in het Midden-Oosten praten de bondgenoten in hele andere verbanden, buiten de NAVO om. Een minder ambitieuze NAVO is realistischer en beter, stelt hij.

Ook secretaris-generaal Jaap de Hoop Scheffer waarschuwt dat zijn organisatie zich niet moet ‘overeten’ met allerhande nieuwe missies. Zeventig procent van de Nederlanders acht de NAVO essentieel voor de eigen veiligheid (tegen 62 procent van de Fransen en de Duitsers). Maar naarmate operaties verder van huis plaatsvinden, wordt het moeilijker te zien dat ze direct de eigen veiligheid ten goede komen.

Een schrikbeeld voor veel atlantici in Europa is de NAVO als een soort gereedschapskist, waar al naar gelang de crisis een greep in kan worden gedaan. Toen Donald Rumsfeld minister van Defensie was onder George W. Bush verkondigde hij de slagzin: de missie bepaalt de coalitie, ofwel: niet de coalitie bepaalt bij consensus of zij gezamenlijk in actie komt, maar per geval bekijken landen (in de praktijk de VS) welke andere lidstaten ze bij een bepaalde operatie kunnen gebruiken.

Dit idee stond op gespannen voet met het uitgangspunt ‘allen voor één, en één voor allen’, de basis van de bondgenootschappelijkheid. Het was vloeken in de NAVO-kerk – maar inmiddels is het wel de praktijk. In Afghanistan is immers zonneklaar dat sommige landen horen tot de coalitie die in het zuiden en het oosten vecht tegen de Talibaan. Terwijl andere landen duidelijk maken dat hun troepen alleen in veiliger delen van het land opereren.

Over wat voor nieuwe strategische uitgangspunten de NAVO-landen het in de loop van dit jaar ook eens worden, zeker is nu al dat de Amerikanen een grotere inbreng van de Europeanen verwachten, in mankracht, in materieel en in geld. En zowaar de president van Frankrijk, het land dat zich altijd zo sterk verzet heeft tegen de Amerikaanse dominantie in de NAVO, steunt Obama daarin krachtig.

Sarkozy is voor een hechte transatlantische band en een sterke NAVO, waarin Frankrijk weer een volwaardige plaats heeft ingenomen (nadat president De Gaulle in 1966 uit de commandostructuur van het bondgenootschap was gestapt). Tegelijk wil Sarkozy dat de Europese Unie haar defensiepolitiek en haar militaire capaciteiten versterkt – zodat de NAVO en de EU elkaar kunnen aanvullen, maar de Europese landen op defensiegebied niet volledig afhankelijk zijn van de Amerikanen.

Europa staat voor een test, zei Sarkozy in februari. ‘Wil ze vrede? (Veut elle la paix?) Of wil ze met rust gelaten worden? (Ou veut elle qu’on la laisse en paix?) Als je vrede wil moet je de middelen hebben om je daarvan te verzekeren. Als je met rust gelaten wil worden kan je je zo klein mogelijk maken, je ogen en je oren dicht doen – maar de gevaren zullen je toch weten te vinden.’