Metro is juist de dupe van Betuwelijn en HSL

De afspraken met Den Haag over de Noord-Zuidlijn waren helder. Dus kan het Rijk nu Amsterdam in de problemen zit, niet afzijdig blijven, meent Maarten de Boer.

De vraag die na het vertrek van PvdA-wethouder Herrema (Verkeer en Vervoer) moet worden beantwoord: zijn de kosten destijds onderschat of is het misgelopen in de uitvoering?

Grote lokale en regionale projecten worden voor het overgrote deel gesubsidieerd door het Rijk. Vanaf het aantreden van minister Netelenbos gebeurt dat in de vorm van taakstellende budgetten, waarbij alle risico’s voor rekening van de regio’s blijven. De problemen bij de aanleg van de Haagse Tramtunnel en van de Randstad-rail tonen aan dat de risico’s van projecten van deze omvang te groot zijn om op het niveau van stad en regio te worden gedragen. Dat geldt al helemaal voor projecten van de omvang en de complexiteit van de Noord-Zuidlijn. Door alle risico’s bij de stadsregio’s neer te leggen, zijn deze steeds huiveriger geworden om nog nieuwe grote projecten op te starten.

Waarom dan toch voor deze methodiek gekozen? Dat heeft te maken met de enorme groei die Nederland na de Tweede Wereldoorlog doormaakte. Die heeft geleid tot een explosieve toename van de mobiliteit. De investeringen in infrastructuur zijn daar ver bij achtergebleven, waardoor de bestaande netwerken overbelast raakten en de noodzakelijke verbindingen naar de nieuwe groeikernen veel te lang op zich lieten wachten.

Om te voorkomen dat Nederland zou vastlopen, heeft het kabinet in 1994 besloten om een deel van de aardgasbaten in een Fonds Economische Structuurversterking te storten en dat fonds in te zetten om de achterstanden in te lopen.

De aanleg van de Betuwelijn paste in die opzet. Maar door de voortdurende budgetoverschrijdingen op de Betuwelijn werd het Rijk steeds kritischer ten opzichte van nieuwe grote projecten.

En dat terwijl het zo veelbelovend begon met de Noord-Zuidlijn. Eind jaren tachtig was de techniek voor het boren in slappe grond zover gevorderd dat die op grote schaal toepasbaar werd. Het leek de ideale techniek voor de aanleg van nieuwe infrastructuur in dichtbevolkt gebied. Na uitvoerige studies en evaluatie van buitenlandse projecten besloot Amsterdam de knoop door te hakken en een plan uit te werken. Het kabinet besloot in 1994 om alvast 1.500 miljoen gulden beschikbaar te stellen voor het traject van Zuid tot het Centraal Station.

Onder druk van budgettaire problemen bij het Rijk begon de samenwerking in de loop van de tijd steeds stroever te verlopen. De eerste grote problemen ontstonden in 1997 toen Amsterdam, twee maanden na het referendum over de Noord-Zuidlijn, werd geconfronteerd met het feit dat het Rijk de reserveringen voor de Noord- Zuidlijn naar achteren had geschoven vanwege de overschrijdingen bij de Betuwelijn. Een jaar later werd duidelijk dat de ook de kosten van de HSL Zuid veel hoger zouden uitvallen dan was begroot. Die samenloop van omstandigheden is in hoge mate bepalend geweest voor de afloop van de subsidieonderhandelingen.

Kort na de indiening van de subsidieaanvraag trad Tineke Netelenbos aan als nieuwe minister van Verkeer en Waterstaat. Zij liet weten dat zij meteen een einde zou gaan maken aan al die budgetoverschrijdingen. De subsidieaanvraag van de Noord-Zuidlijn bood haar een uitgelezen kans om haar tanden te laten zien. De besprekingen over verdere samenwerking werden afgebroken en de gemeente kreeg te horen dat men had gekozen voor een ‘lump sum’ subsidie en dat Amsterdam het daarmee verder zou moeten doen.

De betrokken rijksambtenaren doen het nu voorkomen dat het Rijk de Amsterdamse plannen in grote lijnen heeft overgenomen.

Maar het Rijk en het Centrum voor Ondergronds Bouwen hebben eind jaren tachtig uitvoerig gestudeerd op de mogelijkheden van boren in slappe ondergrond en waren daar zeer enthousiast over.

En het Rijk heeft de Amsterdamse plannen zeker niet voor kennisgeving aangenomen De kostenramingen zijn driemaal getoetst: tweemaal in de studiefase en de laatste keer bij de behandeling van de subsidieaanvraag. Bij de eerste toets vond Rijkswaterstaat de Amsterdamse ramingen veel te hoog. Bij de tweede toets begon men zich af te vragen of de kosten mogelijk toch wat te laag waren geschat. Bij de behandeling van de subsidieaanvraag zijn de plannen opnieuw grondig bekeken. Dat heeft ertoe geleid dat de kosten ramingen op twaalf punten zijn gecorrigeerd.

Het Rijk kan de verantwoordelijkheid voor de kostenramingen dus niet volledig op Amsterdam afschuiven. Het Rijk draagt zelf volledige verantwoordelijkheid voor het besluit om de projectrisico’s voor 10 procent ‘af te kopen’. Dat wil zeggen voor de helft van het gebruikelijke percentage en voor een fractie van het percentage waarmee de eigen projectbudgetten zijn overschreden.

Daarnaast was het Rijk ook verantwoordelijk voor de beslissing om Amsterdam voor 36 miljoen euro per jaar te korten op de exploitatievergoeding openbaar vervoer: „om alvast te wennen aan de situatie na de ingebruikname van de Noord-Zuidlijn”.

Terugblikkend kan worden vastgesteld dat het Rijk zich bij de beoordeling van de subsidieaanvraag van de Noord-Zuidlijn boven alles heeft laten leiden door de eigen budgettaire problemen (Betuwelijn, HSL) en de kosten en risico’s heeft onderschat. Voor de eigen budgettaire problemen werd een oplossing gezocht. maar tot op de dag van vandaag weigert het kabinet om vergelijkbare oplossingen voor de Noord-Zuidlijn te zoeken.

Dat Amsterdam nu zwaar in de problemen zit is duidelijk. Maar het is even duidelijk dat Den Haag niet langer de andere kant kan blijven opkijken. Als het project definitief moet worden afgeblazen, loopt Amsterdam een enorme reputatieschade op en met Amsterdam heel Nederland.

De vraag die nu voorligt is: doorgaan of stoppen? Om die vraag te kunnen beantwoorden zal een nieuwe kosten/batenafweging moeten worden gemaakt. Het goede nieuws is dat daarvoor een commissie is ingesteld. Het slechte nieuws is dat het Rijk zich voorlopig nog afzijdig houdt.

Door alle budgetoverschrijdingen van de afgelopen jaren lijkt de batenkant van het project uit het zicht te zijn geraakt. Ten onrechte, want daar is het uiteindelijk allemaal om begonnen. In de meest recente verkenningen worden de directe baten geraamd op ruim 1,2 miljard euro, wat neerkomt op ruim 50 procent van de aanlegkosten. Helaas bestaat er geen algemeen geaccepteerd economisch model voor het ramen van de indirecte baten. Maar kijkend naar het tracé, de locaties en de reizigersstromen is duidelijk dat die zeer aanzienlijk zullen zijn.

Maarten de Boer was secretaris van het Amsterdamse bestuurlijk team Noord- Zuidlijn van 1996 tot het uiteindelijke besluit tot de aanleg, in 2002.