Vanuit de keuken bekeken

R.K. Visser – In dienst van het algemeen belang. Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair vertrouwen – Boom, Amsterdam, 325 blz. Rijksuniversiteit Leiden, 13 november 2008. Promotores Prof.dr.W.J.M. Voermans, Prof.dr. E.R. Muller

Niet zozeer een kijkje in de keuken, meer een blik vanuit de keuken, dit proefschrift. Rob Visser is jaren raadadviseur van de minister-president en plaatsvervangend secretaris-generaal van het ministerie van Algemene Zaken geweest. Hij heeft geholpen bij een hele reeks van kabinetsformaties en als secretaris regelmatig in de Trêveszaal aan de grote tafel van de ministerraad gezeten. Sinds een aantal jaren alweer werkt hij als directeur-generaal bij het ministerie van Justitie. Een kenner van het staatsrecht, maar ook een doener in de praktijk van het maken van staatsrecht.

Zijn proefschrift is een mooi en gelukkig ook buitengewoon toegankelijk handboek voor ministers, parlementariërs en ambtenaren geworden. In bijna twintig hoofdstukken wordt stap voor stap het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid historisch, juridisch en politiek in kaart gebracht. Drie zaken vallen meteen op. Allereerst wordt duidelijk hoe geleidelijk in het geval van de ministeriële verantwoordelijkheid de ontwikkeling van het staatsrecht is verlopen en hoe weinig statisch het eigenlijk is. Het verandert nog voortdurend. Opvallend duidelijk is ook te zien dat iedere nieuwe regel ook de uitkomst is van het gewoon en gewoonte worden van een specifieke oplossing voor een probleem in de verhouding tussen regering en parlement, maar ook tussen bijvoorbeeld koning en kabinet. Tenslotte is het dan weer opmerkelijk te zien hoe weinig gecodificeerd de ministeriële verantwoordelijkheid eigenlijk is. Tot het verschijnen van dit boek, dat nog tot in deze kabinetsperiode reikt, kon je nergens goed opzoeken hoe het nu precies zat.

De eerlijkheid gebiedt daar

meteen aan toe te voegen dat het ook allemaal niet zo ‘precies’ is, maar dat wil niet zeggen dat het om een vaag principe gaat. In de loop van de tijd is de ministeriële verantwoordelijkheid steeds verder letterlijk en figuurlijk ‘ingepolderd’. Te zeggen dat het in kaart is gebracht, suggereert dat het gebied van de ministeriële verantwoordelijkheid in ieder geval al bestond. Dat was nu juist niet zo. Op het moment dat nu bijna tweehonderd jaar Nederland een eenheidsstaat en een monarchie werd, leefde al wel de gedachte aan de invoering van iets als de ministeriële verantwoordelijkheid, maar Willem I voelde daar niets voor. De ministers stonden in zijn dienst en hadden zijn besluiten uit te voeren. Hij kon niet ter verantwoording worden geroepen – hij was onschendbaar – en van een serieuze controle op het bestuur en het beleid was niet of nauwelijks sprake.

Dat veranderde definitief

met de invoering van de Grondwet van 1848. ‘De Koning is onschendbaar, de ministers zijn verantwoordelijk’, staat daar te lezen. Dat hield en houdt niets meer of minder in dat de ministers over hun handelen verantwoording moeten afleggen aan het parlement, dat toen ook voor het eerst rechtstreeks gekozen werd. Het heeft nog lang geduurd voor Willem III zich erbij neerlegde dat hij wel de koning, maar niet meer de baas was. Dat was hij nog wel als het om de formatie van een nieuw kabinet ging. Het duurde nog tot 1939, toen de Tweede Kamer definitief duidelijk maakte dat zonder voldoende parlementaire steun vooraf de vorming van een nieuw kabinet zinloos was. Het vijfde kabinet-Colijn werd op de dag van de regeringsverklaring zonder pardon naar huis gestuurd. Inmiddels – en dan zijn we weer meer dan een halve eeuw verder – is het al goed gebruik en daarmee deel van het vigerende staatsrecht geworden, dat de kabinetsinformateurs de Kamer opening van zaken geven over hun activiteiten.

Het gebied van de ministeriële verantwoordelijkheid is zeer ruim en lijkt zich ook voortdurend verder uit te breiden. Dat betekent niet dat de minister steeds meer mag, maar dat hij zich over steeds meer steeds vaker ten opzichte van het parlement moet verantwoorden. In het geval van de verantwoordelijkheid voor wat het staatshoofd zegt en doet, heeft dat er zelfs toe geleid dat de bewegingsruimte van de ‘Koning’ steeds kleiner is geworden. Dat geldt inmiddels ook voor wat zo mooi heet de ‘inrichting van zijn Huis’. Tot een kwart eeuw geleden deed de Koning dat ‘naar eigen goedvinden’, maar nu kan dat alleen nog ‘met inachtneming van het algemeen belang’. Wat dat inhoudt bepaalt in feite de minister-president, die daarover weer aan de Kamer verantwoording moet afleggen. Eigenlijk de enige keer dat hij – of een andere minister – dat niet hoeft, is wanneer het staatsbelang zich daar tegen verzet. Daar mag niet te gauw van worden uitgegaan.

In hoeverre zijn de ministers

nu verantwoordelijk voor wat er op hun departementen en in hun buitendiensten gebeurd? Rob Visser laat daar geen twijfel over bestaan. De ministers zijn en blijven in politieke zin volledig verantwoordelijk voor alles wat in hun naam en onder hun gezag gebeurt. Dat maakt ambtenaren niet onschendbaar, zoals de Koning dat wel is. De minister kan zijn ambtenaren wel ter verantwoording roepen, maar niet naar de Kamer sturen om daar tekst en uitleg te geven. Hoewel de minister natuurlijk niet kan en niet hoeft te weten wat er allemaal op zijn ministerie gebeurt, is de ministeriële verantwoordelijkheid toch geen ‘fictie’. Hij is echt, compleet en functioneel. Dat laatste betekent dat een minister ook ter verantwoording geroepen kan worden voor wat er onder zijn voorganger(s) fout is gegaan. Hoewel hem dan als persoon geen verwijt treft, kan het gevolg toch zijn dat hij moet vertrekken. Dat is ook ettelijke malen gebeurd.

De onderstroom van dit proefschrift

is dat het uiteindelijk allemaal gaat om het vertrouwen van het parlement. Wie echt denkt dat het parlement steeds minder te vertellen heeft, leert hier anders. Het is zelfs opmerkelijk te zien hoe in de loop van de tijd het accent steeds meer komt te liggen op de uitvoering en de gevolgen van het beleid, maar tegelijkertijd het politieke karakter van de beoordeling van de uitvoering steeds prominenter wordt. Rob Visser laat bovendien aan de hand van heel veel casuïstiek zien hoe juist incidenten tot nieuwe structuren en praktijken kunnen leiden. Spannend is dan juist weer het feit dat de nieuwe lijn vaak het resultaat is van een conflict tussen partijen. Elk stukje nieuw staatsrecht is er zelf het bewijs van dat het gelukt is weer een beide partijen bindende modus vivendi te vinden, waarvan al gauw gedacht zal worden dat het altijd al zo geweest is.