Vals spel zonder grenzen

Ook corruptie is geglobaliseerd. Valt daar iets tegen te doen of is er geen kruid tegen gewassen? Drie corruptiebestrijders over hun succes en hun falen.

Een personenauto, buitenlandse reizen, etentjes en kaartjes voor sportwedstrijden en concerten. In ruil voor informatie over aanbestedingen voor wegenbouwprojecten zou bouwbedrijf Janssen de Jong ambtenaren in Limburg en Zuid-Holland gul hebben getrakteerd. Zeven van hen werden begin dit jaar door de Rijksrecherche gearresteerd op verdenking van het aannemen van steekpenningen. Limburg was in de jaren negentig al in opspraak wegens corruptieaffaires in bouwwereld en overheid. Bestuurders reageerden onthutst. „De reputatieschade voor de regio is hoe dan ook enorm”, zei commissaris van de koningin Leo Frissen in deze krant. Na het vorige schandaal zijn maatregelen genomen om herhaling te voorkomen, maar „achter elke ambtenaar een controleur zetten is niet mogelijk.”

Hebzucht is van alle tijden. Er zijn mensen die steekpenningen vragen en mensen die bereid zijn ze te geven. Corruptie bestaat in alle soorten en maten. Er is kleine corruptie: de onderbetaalde politieagent die een verkeersdeelnemer een handvol dollars aftroggelt om zijn miserabele salaris bij te spijkeren. Maar ook grootschalige omkoperij door grote internationale bedrijven die smeergeld betalen om contracten binnen te slepen of politici gunstig te stemmen. En alles wat daar tussen zit.

Sinds de val van het communisme is er geen enkele ideologie meer die de handelsgeest van de mensheid in de weg staat. De opkomende markten van China, Rusland en India eisen hun aandeel in de welvaart op en de concurrentie om de slinkende olie- en gasreserves groeit. Wie kijkt er dan op een steekpenning meer of minder? Volgens de Wereldbank wordt er in de hele wereld jaarlijks 1 biljoen dollar aan steekpenningen betaald.

Maar mét de corruptie bloeide ook de strijd ertegen op. Vijftien jaar geleden ontstond de onafhankelijke organisatie Transparency International, die jaarlijks zijn Bribe Payers Index, Global Corruption Barometer en Corruption Perceptions Index publiceert. Dat zijn ranglijsten van de meest corrupte landen, bedrijven en overheidsdienaren. Tien jaar geleden, in 1997, stelde de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) een ‘Verdrag tegen Omkoping’ op, dat inmiddels door 37 landen is geratificeerd.

De VN heeft een Conventie tegen corruptie (UNCAC). De Wereldbank doet er onderzoek naar en de Europese Unie heeft bureau OLAF om haar eigen integriteit, maar ook de gecorrumpeerdheid van nieuwe lidstaten te controleren. En in 2004 sloten 120 internationale ondernemingen zich op het World Economic Forum in Davos aaneen in het Partnering Against Corruption Initiative (PACI), om zich te weer te stellen tegen de betaling van smeergeld.

Plechtige verklaringen, ondertekende handvesten, fraaie business principles, integrity officers, klokkenluidersregelingen, fraudeconferenties, er is een hele industrie ontstaan rondom de strijd tegen de steekpenning. Het klinkt indrukwekkend. Maar zou het helpen?

Ja, zegt de Zwitserse jurist Mark Pieth in zijn werkkamer aan de universiteit in een besneeuwd Basel. Hij is hoogleraar strafrecht en voorzitter van de Working Group on Bribery van de OESO, een samenwerkingsverband van dertig rijke industrielanden die ‘democratie en markteconomie’ propageren. Kijk maar naar Siemens. Het Duitse electronicaconcern betaalde jarenlang in meer dan vijftig landen 1,3 miljard euro aan smeergeld, onder meer aan de Nigeriaanse dictator Sani Abacha persoonlijk. Beieren was geschokt toen het uitkwam. Een diepgravend justitieel onderzoek naar illegale ‘Schwarze Kassen’ leidde afgelopen december tot een akkoord met het Openbaar Ministerie in München. Siemens kreeg een boete van 395 miljoen euro, waarmee een rechtszaak werd afgewend. Een vergelijkbaar onderzoek in de Verenigde Staten kocht Siemens in dezelfde maand af met een boete van 800 miljoen dollar.

„Siemens is een succesverhaal voor ons”, zegt Pieth. „In 1999 is er in Duitsland een nieuwe anticorruptiewet aangenomen die gebaseerd is op het OESO-verdrag tegen omkoperij. Terwijl Siemens gebruik maakte van die omkoopfondsen, werkten wij al aan die wetswijziging. Ik denk dat het bedrijf niet in de gaten had dat we het meenden. Denk je eens in wat Siemens in München betekent! Het is een wonder dat de Duitse overheid het heeft aangedurfd een bedrijf aan te pakken waar de helft van de Beierse bevolking zijn baan aan dankt. Er lopen in heel Duitsland nu ongeveer 50 corruptiezaken, maar Siemens is de grootste. Dit schandaal heeft een schok veroorzaakt in het internationale bedrijfsleven.”

Ook de Zuidafrikaan Cobus de Swardt, socioloog en managing director van Transparency International in Berlijn, is voorzichtig optimistisch over de strijd met de steekpenning. Corruption watchdog TI heeft chapters (lokale afdelingen) in bijna honderd landen. „Er is nu een internationaal juridisch kader om corruptie te bestrijden. Vijftien jaar geleden konden bedrijven steekpenningen gewoon van de belastingen aftrekken. Er stond nauwelijks een morele sanctie op. De bewustwording is gegroeid.”

Volgens Jeroen Brabers, groepsdirecteur Integriteit van het internationale post- en expressbedrijf TNT (160.000 werknemers in 64 landen) laat de vervolging van Siemens zien dat Europa aan het inlopen is op Amerika, waar corruptie al jarenlang hard wordt aangepakt. „Corruptie is heel lang gewoon geweest in het zakenleven, maar het besef begint door te dringen dat dat niet meer kan. De verleiding mag groot lijken in tijden van crisis, maar als je gepakt wordt kost het je goud geld en enorme reputatieschade. In Amerika worden inmiddels niet alleen bedrijven vervolgd, maar draaien ook managers veel vaker voor jaren de bak in. Dat is een angstaanjagend voorbeeld.”

Als er één bedrijf is waar de geur van omkoping omheen hangt, is het British Aerospace Systems (BAe). De op drie na grootste wapenfabrikant ter wereld, zo onthulde The Guardian al in 2003, heeft met steun van opeenvolgende Britse kabinetten jarenlang vele miljoenen aan steekpenningen betaald in ruil voor lucratieve wapencontracten. Vooral de Saoedische prinsen kenden hun prijs. Prins Bandar, de zoon van de Saoedische minister van Defensie Sultan en ook piloot, streek in totaal meer dan 30 miljoen dollar op sinds hij in 1985 met premier Margaret Thatcher de Al-Yamamah wapendeal sloot. Hij kocht er een compleet dorp van in de Engelse Cotswolds.

The Guardian kwam met de ene onthulling na de andere. En alarmeerde zo het Britse Serious Fraud Office, het onderzoeksbureau voor corruptie en fraude. Dat ontdekte het bestaan van een slush fund (smeergeldpot) van 60 miljoen pond voor ‘support services’, geld voor exclusieve vakantiereizen, dames en dure cadeaus. Ook was 1 miljard pond weggesluisd naar Zwitserse bankrekeningen van twee tussenpersonen die gelieerd waren aan het Saoedische koningshuis.

Maar toen het SFO op dreef begon te raken, kwam de tegenwerking. En op 14 december 2006 zette de Britse procureur-generaal Lord Goldsmith met een wel heel eigenaardige argumentatie zelf een punt achter het onderzoek. Hij zei in het Britse parlement dat de Saoedi’s hadden laten doorschemeren dat ze de Britten geen inlichtingen meer zouden geven over mogelijke terreuracties in Groot-Brittannië. Goldsmith noemde het koninkrijk Saoedi-Arabië „een bron van unieke informatie over Al-Qaeda en andere terroristische activiteiten’’. Zou die bron opdrogen, dan zou dat „de levens van onze burgers en functionarissen in gevaar brengen”. Goldsmith sprak in commissie. Premier Tony Blair had al eerder gezegd dat in deze zaak de nationale veiligheid in het geding was. „This may cost British lives on British streets”, waarschuwde de premier. The Guardian noemde het een „extraordinary piece of high-level bullying”. Volgens de krant heeft prins Bandar zelf Downing Street onder druk gezet om het onderzoek stop te zetten. De regering ontkent. Een doofpot op gezag van Labour-premier Tony Blair.

Mark Pieth van de Werkgroep tegen Corruptie kiest zijn woorden zorgvuldig („de OESO is geen rechtbank”). Maar hij is glashard. Groot-Brittannië had in het Saoedische omkoopschandaal nooit bakzeil mogen halen. „Als de IRA gedreigd zou hebben het Hooggerechtshof op te blazen, had de Britse regering nooit toegegeven. Ze hadden geëist dat de wet moest worden gehandhaafd. Het kabinet had op zijn minst bij de Saoedische regering moeten controleren of de dreiging werkelijk zo groot was. En moeten checken of dit dreigement echt afkomstig was van de Saoedische regering of slechts van de minister van veiligheid die toevalligerwijs ook de ontvanger van het geld was. En waarom hebben de Britten geen steun gezocht bij hun bondgenoten of bij de Veiligheidsraad?”’

Op 16 oktober vorig jaar presenteerde Mark Pieth namens de OESO-werkgroep een ondiplomatiek rapport, waarin de gebrekkige Britse wetgeving tegen corruptie en de stopzetting van het onderzoek naar Al-Yamamah hard werden bekritiseerd.

„We zeggen al tien jaar dat de Britse anticorruptiewetgeving schromelijk tekortschiet”, zegt Pieth. „Maar nu is ons geduld op. Groot-Brittannië moet voortaan vier keer per jaar aan ons rapporteren welke voortgang er is geboekt. Britse bedrijven hebben onvoldoende regelgeving. Dat betekent dat buitenlandse bedrijven of investeringsbanken die zaken doen in Engeland extra boekenonderzoek moeten eisen. Dat is alsof je te maken hebt met Kazachstan of Azerbajdzjan. Daar kun je ook niet vertrouwen op supervisie van de staat omdat de anticorruptiewetgeving faalt. Het is een kwestie van politieke wil.”

Waarom werkt de Britse overheid, die het Verdrag tegen omkoperij geratificeerd heeft, dan niet mee, zoals de Duitse? „Het is verdacht dat Labour noch de Conservatieven dit schandaal opgehelderd willen zien. Als de Britten echt de onderste steen boven willen krijgen, moeten ze niet alleen naar Saoedi-Arabië of British Aerospace kijken, maar naar de partijfinanciering. Staatsbedrijven of bedrijven die tegen de staat aanschurken (en bijna alle wapencontracten gaan via de staat) zijn in het verleden door politieke partijen vaak als melkkoe gebruikt. Ook bij Italiaanse bedrijven als ENI of Franse als Elf zie je steeds hetzelfde mechanisme: politici gebruiken die bedrijven om hun herverkiezing te financieren. Dat is overduidelijk heel riskant.”

Drie, vier jaar geleden was het ondenkbaar dat de OESO zo’n hard frauderapport zou uitbrengen als dat over Groot-Brittannië. De tijd was er nog niet rijp voor, zegt Cobus de Swardt van Transparency International. „Dit rapport verhoogt het besef dat corruptie geen probleem van het arme zuiden is, zoals lang is beweerd. Juist aan de aanbod-kant wordt massaal omgekocht.” De Swardt verweert zich hiermee tegen kritiek op Transparency International van andere onafhankelijke organisaties als bijvoorbeeld het Britse Tax Justice Network. Op de corruptieranglijsten van Transparency International, die gebaseerd zijn op lokaal opinieonderzoek, scoren derdewereldlanden altijd hoog, terwijl een land als Zwitserland, thuishaven voor witwassers en belastingontduikers, op de Corruption Perception’s Index comfortabel in de eervolle lagere regionen toeft. Nee, zegt Tax Justice Network, het zou andersom moeten zijn: in tax havens als Zwitserland gaat veel meer duister geld om dan in de gemiddelde bananenrepubliek. Toeval of niet, op haar jaarconferentie, afgelopen november in Athene, heeft Transparency International zich hard uitgesproken over de kredietcrisis, illegale geldstromen en belastingparadijzen.

De grondstoffenindustrie, zegt De Swardt, heeft het privilege om de natuurlijke hulpbronnen van een land te mogen winnen. Maar die zijn eigendom van de bevolking. „Diezelfde bevolking moet dus de eerste zijn die de vruchten daarvan plukt. En dus moeten alle betalingen die internationale bedrijven aan de regering van die landen doen openbaar zijn. Wij zeggen tegen die bedrijven: als jullie die cijfers niet publiceren, maken wij dat bekend. Dat heeft effect op jullie imago. Bedrijven kunnen langzamerhand niet meer volhouden dat corruptie een solide business strategy is. Daar mogen ze niet mee wegkomen.”

Maar De Swardt ziet ook dat de wereldorde met verbijsterende snelheid aan het veranderen is. „De race om de slinkende grondstoffen creëert absoluut nieuwe mogelijkheden voor misbruik. Wij hebben vorig jaar een rapport uitgebracht over corruptie bij 42 grote olie- en gasbedrijven. Ze zijn nog weinig bereid tot openheid van zaken. In de meeste landen die rijk zijn aan grondstoffen neemt de armoede alleen maar toe. Ook de globalisering van de financiële markten biedt enorme kansen voor illegale financiële transacties. Als die gaten in de markt niet worden gedicht, is het onmogelijk corruptie te verslaan.”

Post- en expressbedrijf TNT is een van de 120 grote internationale bedrijven die in 2004 in Davos het Partnering Against Corruption Initiative (PACI) ondertekenden. TNT-topman Peter Bakker zit in het bestuur. Een keurmerk wil groepsdirecteur Integriteit Jeroen Brabers PACI niet noemen, maar het is meer dan een wassen neus. Bedrijven moeten initiatief tonen in de corruptiebestrijding, anders worden ze verwijderd. „Sommige bedrijven maken van integriteit een target voor de beoordeling van hun werknemers. Wij hebben daar tegen geageerd. Integriteit is moeilijk meetbaar en zeker niet iets voor een bonus. Het moet staande praktijk zijn en in iemands gedrag zitten.”

Hoe vecht TNT dan tegen corruptie? Brabers geeft een voorbeeld: TNT had een grote klant in China en deelde met Chinees nieuwjaar altijd wat kleine prullaria uit aan het personeel. „Toen kwam een nieuwe inkoopdirecteur met een cadeaulijstje van een hele andere orde. Hij vroeg flat screen tv’s en ict-materiaal ter waarde van 30.000 euro. Kwamen we niet over de brug, dan was de deal van de baan. We hebben niet toegegeven en zijn die klant nu kwijt. Maar 5 maanden later heeft dat bedrijf zelf 7 of 8 senior managers aangegeven wegens corruptie. Tegen hen loopt nu een strafrechtelijk onderzoek. Onze houding heeft dus wel effect gehad.”

De anticorruptiewetgeving in Nederland is volgens Brabers, dankzij de OESO, redelijk op orde. „Maar er zou meer vervolgd moeten worden, al was het maar om serieus genomen te worden in de rest van de wereld. Nu moet een bedrijf een accountantsverklaring opnemen in zijn jaarverslag. Je zult zien dat in de toekomst zo’n verklaring ook verplicht gaat worden voor je integriteitsprogramma. En het helpt. TNT staat al voor de tweede keer bovenaan de Dow Jones Sustainability Index, omdat we een goed programma voor corruptiebestrijding hebben. Steeds meer bedrijven willen juist dáárom zaken met ons doen.”

Amerika loopt zo’n twintig jaar op Europa voor in corruptiebestrijding. Daar werd al in 1977 de Foreign Corrupt Practices Act aangenomen, na de schandalen bij vliegtuigfabrikant Lockheed Martin en electronicaconcern General Electric. Voor die vooruitstrevendheid bestaan verschillende verklaringen, zegt Mark Pieth. „Misschien wilden de Amerikanen hun bedrijven klaarstomen voor de opening van de wereldmarkten. Maar van iemand van het Pentagon hoorde ik een andere uitleg: na de zesdaagse oorlog waren de Amerikanen bang dat wapenbedrijven als Lockheed het Midden-Oosten rondom Israël zouden gaan bewapenen. Daar heeft Israël zich fel tegen verzet. En toen die wet er eenmaal was, begonnen Amerikaanse bedrijven druk uit te oefenen op Europa en Azië. Om concurrentievervalsing tegen te gaan, moesten de wetten daar ook worden aangepast. Dat helpt ons weer, want na de VS en Frankrijk begint het er sinds Siemens op te lijken dat we nu ook Duitsland aan boord hebben.”

Er wordt dus stap voor stap vooruitgang geboekt in de strijd tegen de omkoperij. Maar het ligt voor de hand dat de financiële crisis en de recessie die vooruitgang weer teniet zullen doen. Bedrijven en banken gaan failliet, de concurrentie neemt toe, de great game om de schaarser wordende grondstoffen zal keihard zijn. Allemaal waar, maar daar staat tegenover, zegt De Swardt van Transparency International, „dat iedereen door de kredietcrisis opeens spreekt over grotere transparantie en meer verantwoording afleggen en dat klinkt ons natuurlijk als muziek in de oren. Vroeger verscholen mensen zich vaak achter nationale regelgeving, maar dat kan niet meer.”

Als er iets is waar de kredietcrisis de schijnwerper op heeft gericht, is het de hebzucht van het ongebreidelde kapitalisme. Is het bedrijfsleven werkelijk te porren voor maatregelen? „Ik praat daar heel veel over met zakenlui”, zegt Cobus de Swardt. „Dan scheppen ze allemaal op wat ze doen om corruptie uit te bannen. Ze mogen dan begrepen hebben dat het politiek niet meer acceptabel is om corrupt te zijn, maar als ik ze dan vraag of ze het ook in hun business plan hebben opgenomen, zeggen ze meestal nee. Dan zeg ik dat ze mijn tijd staan te verdoen. Dan is het niet meer dan window dressing.” Bedrijven handelen alleen uit welbegrepen eigenbelang, denkt De Swardt. En dus moet er een mentaliteitsverandering plaatsvinden. „Als jij je werknemers toestaat schimmige deals te sluiten, dan zal dat gedrag als een kankergezwel in je organisatie binnendringen. Dat besef is nog niet overal doorgedrongen.”

Ook Mark Pieth spreekt veel zakenlui van grote bedrijven. Hij ziet een omslag in het denken. „Kleine steekpenningen bestaan in duizenden vormen in de hele wereld en ze zijn een pest en irritatie voor het bedrijfsleven. Er bestaat een effectieve manier om daarmee af te rekenen: legaliseer de omkoperij. Noem het belasting of douanerechten. Geef politieagenten betere salarissen. En in de grote smeergeldzaken, waar miljoenen worden betaald, moet je beseffen dat je kapot gaat als je gepakt wordt. Kijk naar het Noorse Statoil. De topman betaalde de zoon van de Iraanse president Rafsanjani zo’n vijftien miljoen dollar om toegang te krijgen tot het South Pars gasveld. Toen het uitkwam, verloor het aandeel Statoil in een week tijd zo’n 1 tot 2 miljard dollar aan waarde op de New York Stock Exchange. Twee weken later was die topman weg.”

Een bedrijf dat lering heeft getrokken uit het verleden is Shell, zegt Pieth. Het olieconcern raakte in 2004 in opspraak omdat het zijn oliereserves twintig procent te hoog had ingeschat. Shell moest investeerders vervolgens een miljoenenboete betalen wegens fraude. „Het bedrijf heeft die crisis gebruikt om een geheel nieuw controlesysteem op te zetten”, zegt Pieth. „De uitdaging is niet alleen je papieren op orde te hebben, maar ook je werknemers ervan te doordringen dat dit een ernstige zaak is. Er is een puur zakelijke reden om omkoperij te bestrijden. Je moet opdrachten krijgen omdat je goed bent en niet omdat je steekpenningen betaalt. Daarom heeft Siemens nu een groot probleem. Het bedrijf heeft omgekocht om contracten binnen te slepen. Nu moet het opnieuw bewijzen dat het ook zonder kan.”

Socioloog Cobus de Swardt kwam via de strijd tegen de apartheid bij de strijd tegen de corruptie terecht. Voor de jurist Mark Pieth was het toeval. Twintig jaar geleden werkte de Zwitserse minister van Justitie aan een wet tegen witwassen, toen bekend werd dat haar man betrokken was bij een witwasschandaal. Het halve ministerie werd ontslagen en ze zochten snel iemand die vrij was van smetten. Zo kwam de jonge Pieth aan het hoofd te staan van de sectie economische en georganiseerde misdaad op het ministerie. Ze hadden niemand anders. Inmiddels is hij een gelauwerde corruptiebestrijder. En een nuisance voor velen. Hij krijgt vaak „nare brieven” van bedrijven die hij op de korrel neemt. Ze dreigen met juridische actie en geld heeft hij niet. Er zijn twee pogingen gedaan hem te wippen als voorzitter van de Werkgroep over Omkoperij. „Berlusconi heeft persoonlijk geprobeerd mij af te zetten omdat de officieren van justitie in Milaan het OESO-verdrag gebruikten in een zaak tegen hem. Ik had wat akeligs over Italië gezegd en toen zei Berlusconi: die vent moet weg. Toen hebben we het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken gebeld en die hebben er een stokje voor gestoken. Het was allemaal verpolitiekt.”

De tweede keer was agressiever. „De persoonlijk secretaris van Tony Blair had een broer die bij British Aerospace werkte. Die man eiste dat ik bij de volgende jaarlijkse verkiezing tot leider van de werkgroep zou worden weggewerkt omdat ze niet wilden dat we dat rapport over Al-Yamamah naar buiten brachten. Maar kennelijk was er een dappere ambtenaar die dacht: dit soort dingen doen wij niet. Hij lekte het naar The Guardian. Die opende er de krant mee. Ik heb er nooit meer wat van gehoord.”