De overheid kan de economie niet voorspellen en ministers kunnen geen bedrijven steunen

De overheid kan bewijzen dat ze in moeilijke tijden niet alleen met zakken geld kan rammelen, maar ook over sturend vermogen beschikt. De in 1998 verkochte onafhankelijke Nationale Investeringsbank moet herleven. Die heeft tijdens de crisis van de jaren 80 de overheid gevrijwaard van financiële ellende.

Econoom en in de jaren 80 president-directeur van de Nationale Investeringsbank.

Met de crisis heeft ook de crisispsychologie haar intrede weer gedaan. In de VS heeft president Obama in zijn campagne om het economisch herstelplan aangenomen te krijgen zwaar gehamerd op de diepte van de crisis en de ernst van de gevolgen als er niet, zoals met zijn plan, zou worden ingegrepen. Dat plan – zo verzekerde hij – behelsde de creatie van 3,5 miljoen banen. Bij de ondertekening van het steunplan, afgelopen dinsdag in Denver, tapte hij uit een ander vaatje: wij moesten vooral niet denken dat zijn plan het einde van de crisis betekende, slechts het begin van dat einde en niet langer sprak hij van het scheppen, maar van het behoud van 3,5 miljoen banen.

In de komende periode staan ons wel meer staaltjes van inventief woordgebruik te wachten.

Ook in Nederland hebben we al een verrassende sequentie van optredens van de minister-president en de minister van Financiën voorbij zien komen. Op Prinsjesdag luidde de boodschap dat Nederland er dankzij het voorzichtige beleid van de voorbije jaren relatief goed voorstond, de crisis zou niet aan ons voorbijgaan, maar het effect ervan zou meevallen. Nederland moest niet de crisis in worden gepraat, luidde de boodschap.

In december onderging die boodschap een bijstelling toen de directeur van het Centraal Planbureau een te verwachten bescheiden teruggang van de economie in 2009 moest melden. Op zich zou dat al een novum betekenen dat vrijwel niemand in Nederland eerder heeft meegemaakt. Terugval in economische groei, ja, maar teruggang van de economie, nee. Maar voor de andere EU-landen waren de verwachtingen nog veel slechter, om van de VS maar te zwijgen.

Nu, enkele weken later, zijn de verwachtingen verder naar beneden bijgesteld en onderscheiden wij ons helemaal niet meer. Het CPB bleef overigens vasthouden aan verwachtingen uitgedrukt in cijfers die een grote precisie suggereren, terwijl de modeluitkomsten goeddeels afhankelijk bleken van het volume van de wereldhandel dat erin was gestopt. En uitgerekend die perspectieven zouden de afgelopen weken „sneller dan iedereen kon verwachten” zijn verslechterd.

Het CPB bevestigde daarmee zijn reputatie dat het slecht een omslag in de economie kan voorspellen. Maar wellicht wás het geen voorspelling, maar een politieke boodschap. Nu moesten we juist wél de crisis ingepraat worden, want Den Haag was tot de conclusie gekomen dat Nederland moest worden voorbereid op een financiële ijstijd. Niets kon langer worden uitgesloten, ieder moest zijn steentje bijdragen.

Hoe kon de regering, en met haar het CPB, denken dat we aan de ergste gevaren zouden kunnen ontkomen? Het beleid dat opeenvolgende regeringen de afgelopen jaren hebben gevoerd was inderdaad voorzichtig. Meer precies: het was een restrictief beleid. Met uitzondering van het tweede paarse kabinet (1998-2002) is er sinds het akkoord van Wassenaar (1982) ingezet op loonmatiging en beheersing van de overheidsuitgaven, respectievelijk aflossing van de staatsschuld. Nederland was binnen de EU kampioen loonmatiging met als direct gevolg dat het netto besteedbaar bedrag per hoofd van de bevolking tot het laagste binnen de eurozone behoort. In ons groeiscenario is sterk gestuurd op export en is de expansie van de binnenlandse markt beperkt. Hoe zou Nederland tegen de achtergrond van dat gegeven de dans hebben kunnen ontspringen van een internationale conjunctuurdaling?

Dat was afgelopen september toch ook al wel duidelijk? Wij zijn er juist gevoelig voor. In een wereldwijde recessie is het door ons opgebouwde kostenvoordeel van betrekkelijke betekenis en zeker geen beveiliging tegen vraaguitval en het terugtrekken van uitbestedingen – om van ronduit protectionistische praktijken nog maar te zwijgen.

Nu volgde het akkoord van Wassenaar op een periode van doorgeschoten loonstijging. Een correctie was onvermijdelijk, maar daarin schuilde geen ratio om die zo lang vol te houden. Daarbij komt dat een significant deel van onze welvaart dat niet aan de vrije besteedbaarheid van de burger ten deel is gevallen, zijn neerslag gevonden heeft in besparingen ten gunste van de pensioenopbouw. Ook in dit opzicht zijn we binnen de EU het meest oppassende jongetje. Het is daarom tragisch dat de pensioenfondsen en verzekeraars door hun roekeloze beleggingsbeleid een groot deel van de waarde daarvan verspeeld hebben, zonder dat de toezichthouder heeft ingegrepen.

Het verweer dat de risicomodellen de gevaren niet lieten zien, snijdt geen hout. Het was De Nederlandsche Bank zélf die bij voortduring gewaarschuwd heeft voor de risico’s van de opgeblazen onroerendgoedprijzen, aangezien de meerwaarde door middel van hypotheekverhoging in de consumptieve sfeer gebracht werd. Bij teruggang van de prijzen moest dit wel op een catastrofe uitdraaien. De aandelenmarkt kende een vergelijkbare instabiliteit, al helemaal dat deel dat bestond uit producten die bedoeld waren om het gemiddelde rendement te overtreffen. En toch waagden pensioenfondsen zich ook op dat deel van de markt. Hoge rendementen gaan samen met hoge risico’s. Er waren geen modellen nodig om die risico’s te onderkennen en er naar te handelen.

De zegeningen van het langdurig volgehouden restrictieve beleid – ons kostenvoordeel en onze hoog opgelopen pensioenbesparingen – die zich uitgerekend in tijden als deze zouden hebben moeten uitbetalen, blijken dat niet te doen. De vruchten van noeste arbeid zijn verdampt. Dat de toezichthouder buiten schot gebleven is, terwijl die zijn primaire taak heeft laten liggen, wekt verbazing en het valt te hopen dat het parlement het er niet bij laat zitten.

Zoals gezegd was het akkoord van Wassenaar een reactie. Aan een dergelijk akkoord, waar de werkgeversorganisaties nu weer op aan schijnen te sturen, hebben we macro-economisch allerminst behoefte. Veeleer ligt het voor de hand om de binnenlandse markt meer ruimte te bieden. De exportperspectieven zullen langdurig minder florissant zijn. Met het oog op de werkgelegenheid en haar eigen financiën doet de overheid er goed aan om de blik op de binnenlandse markt te richten. Ook de overheid moet kosten tegen opbrengsten afwegen. Nu hard op de rem trappen betekent – zoals de jaren 80 te over hebben laten zien – dat bezuinigingen worden ingehaald door vermindering van de belastingopbrengsten et cetera. De drie kabinetten-Lubbers (1982-1993) zijn er – op een enkel uitzonderlijk jaar na – niet in geslaagd die negatieve spiraal te doorbreken. Dat is pas onder Paars gelukt en wel door de bestedingen te verruimen.

Dat betekent overigens niet dat de overheidsuitgaven aan herschikking kunnen ontkomen. Zoals minister Bos heeft beloofd, zullen ze op hun bijdrage aan de werkgelegenheid en de toekomstige economische groei worden doorgelicht. Ook zonder nadere studie is het wel duidelijk dat investeringsprojecten waarvan een groot deel aan de bouwsector ten goede komen, dan hoge ogen gooien. Veel lagere overheden hebben om die reden al besloten om die weg op te gaan.

De jaren zeventig hebben evenwel geleerd om daar selectief in te zijn, want na de positieve effecten van de investeringsimpuls komen de instandhoudings- en exploitatielasten. Het zijn die kosten die de overheidsuitgaven nog jaren onder druk zetten. Alleen bij productieve investeringen is dat nu verantwoord te achten. Het zou goed zijn als de rijksoverheid van de gelegenheid gebruik zou maken om een aantal knelpunten op te lossen. Twee voorbeelden ter illustratie.

Al sinds 1993 heeft de overheid haar mobiliteitsbeleid erop gericht om het openbaar vervoer daarin een grotere bijdrage te laten leveren, met name in de spits om zo de fileproblematiek effectiever te lijf te gaan. Echt van de grond is dat beleid niet gekomen. Voor de doorbraak die de overheid daar al zo lang voor ogen staat, is het getij nu gunstig. Evenzo geldt dat voor de kwaliteitsslag in het beroepsonderwijs. De hoogconjunctuur heeft veel gespecialiseerde vakleerkrachten richting het bedrijfsleven gezogen. De omslag op de arbeidsmarkt schept de gelegenheid om die braindrain om te keren, mede om te voorkomen dat specialismen verloren gaan.

Dat komt te meer goed uit aangezien we uit voorgaande crises weten dat studenten hun intreden op de arbeidsmarkt uitstellen en hun studie completeren met verdere specialisatie. Die twee bewegingen zouden mooi op elkaar kunnen worden aangesloten, maar alleen als onderwijsinstellingen met deugdelijke plannen komen voor zulke specialistische kopstudies.

Ook wat het bedrijfsleven betreft zou de overheid er goed aan doen zich niet op werkgelegenheid blind te staren, die moet namelijk ook toekomstwaarde hebben. Ook nu weer zullen (grote) bedrijven die in problemen komen, met steun van de vakbeweging en de lokale overheid bij de rijksoverheid aankloppen.

Onder het kabinet-Den Uyl (1973-1977) is te lang vastgehouden aan behoud van arbeidsplaatsen, zonder die te koppelen aan herstructurering. De individuele bedrijvensteun uit de jaren 70 waarin het RSV-concern koploper was, is om die reden op een drama uitgelopen. Daar droeg aan bij dat die steunverlening door het ministerie van Economische Zaken zelf ter hand werd genomen, en de daarmee belaste ambtenaren daar hun eigen politiek zijn gaan bedrijven. De RSV-enquête heeft nog lang nagedreund en het ministerie van Economische Zaken vleugellam gemaakt.

Daarbij staken de financieringsregelingen die uitgevoerd werden door de Nationale Investeringsbank (NIB), gunstig af. Die regelingen waren, behoudens een eigen risico voor de bank, door de staat gegarandeerd en voorzagen in de behoefte aan risicodragend vermogen. Ze werden in de vorm van achtergestelde leningen ter beschikking gesteld. Het ging daarbij om in de kern gezonde ondernemingen die geld nodig hadden voor investeringsprojecten waarvoor de gewone banken bereid waren mee geld op tafel te leggen, wanneer de Nationale Investeringsbank voor het sluitstuk zorgde. De multiplierwerking van de achtergestelde kredieten was dus groot. Dat arrangement kon zijn werk doen mede dankzij de reputatie die de Nationale Investeringsbank in de financiële wereld had weten te verwerven door zijn expertise bij het doorlichten van bedrijven, alsook door zijn onafhankelijke toepassing van de criteria van de regeling. Als de bedragen die met deze door de NIB verstrekte financieringen vergeleken worden met de miljarden die de overheid nu al aan het bankwezen verspijkerd heeft, dan vormen ze daarvan een fractie, terwijl ze, op een enkele uitzondering na, zijn terugbetaald. En wat nog belangrijker is: de bedrijven zijn erdoor in staat gesteld om zich met verzekering van hun continuïteit op de toekomst te richten.

Tal van grote en middelgrote ondernemingen hebben in de jaren 70 / begin 80 van deze regeling geprofiteerd. Bedrijven van naam die aanvankelijk aarzelend stonden tegenover overheidsfinanciering, gingen er later prat op dat ze voor die kredieten in aanmerking kwamen.

Kleinere bedragen in het kader van vergelijkbare arrangementen, werden door de toenmalige Nederlandse Middenstandsbank aan het midden- en kleinbedrijf verstrekt. Zalm, destijds minister van Financiën, heeft op grond van partijpolitieke overwegingen in 1998 besloten de Nationale Investeringsbank te verkopen. Hij ging daarmee in tegen de wens van de toen demissionair geworden minister van Economische Zaken, Hans Wijers. Een rapport waarin mede op grond van opvattingen binnen het bedrijfsleven en de financiële wereld gepleit werd voor het behoud, uitgerekend met het oog op zijn betekenis in de jaren van crises, heeft niet mogen baten.

Als het de overheid ernst is om het bedrijfsleven in zijn gecombineerde streven naar continuïteitsbehoud en toekomstgerichtheid te ondersteunen, moet ze de NIB laten herleven.

De overheid staat voor een geweldige uitdaging om te bewijzen dat ze in moeilijke tijden niet alleen met zakken geld kan rammelen, maar ook over sturend vermogen beschikt. De recente steun aan de banken heeft een oude wijsheid bevestigd: zodra de overheid de eerste stap zet, loopt ze het risico zelf deel van het probleem te worden en te worden meegezogen in verdere stappen. Hoe groter de bedragen, hoe groter het risico. Als de regering dat gevaar wil vermijden, dan kan ze steunverlening – ook die aan de banken – beter op afstand zetten.

Op de eerste stappen komt het aan. Toetsing aan de hand van heldere en voor ieder geldende criteria is daarbij van het grootste belang, evenals de uitvoering door onafhankelijke instellingen.