Alleen maar ja-knikkers, dan krijg je zonnekoningen

Fusies, marktwerking, decentralisatie – voor woningcorporaties en zorginstellingen is het werkveld fors veranderd. Kunnen de toezichthouders het wel bijbenen?

Woningbouwcorporaties Rochdale en Woonbron, de zorginstellingen Philadelphia en Meavita, de IJsselmeerziekenhuizen. Alle vijf grote organisaties met belangrijke maatschappelijke taken. En alle vijf verkeren ze in grote problemen. De mensen die toezicht moesten houden op het bestuur van deze organisaties staken geen stokje voor mistige transacties, megalomane projecten en dandygedrag van bestuurders.

Het interne toezicht van woningbouwcorporaties en zorginstellingen, werkzaam in een ‘dynamisch veld’, ligt onder vuur. Toezichthouders weten nog niet goed wat hun rol echt inhoudt, vindt hoogleraar gezondheidszorg Jan Moen, auteur van het boek Brevet van leiderschap.

Ze letten te weinig op kwaliteit, meent Pauline Meurs, hoogleraar bestuur van de gezondheidszorg. Zij stelde een modelcode op voor toezichthouders in de zorg onderzocht het functioneren van raden van toezicht. In 2002 gaf ze deze een 6-, nu een 6+. „Er kan nog veel worden verbeterd.”

Semipublieke organisaties als zorginstellingen en corporaties zijn door de overheid op afstand geplaatst en kregen meer autonomie. Tegelijkertijd verlangt de overheid meer van hen. Corporaties moeten niet alleen woningen verhuren, maar ook in wijken en mensen investeren. Zorginstellingen moeten concurreren. Veel organisaties fuseerden tot complexe bedrijven. Dit alles stelt hogere eisen aan de toezichthouders.

Veel toezichthouders zijn niet met die ontwikkelingen meegegroeid. Willem van Leeuwen, voorzitter van de branchevereniging van woningcorporaties Aedes: „Tot in de jaren 90 zijn corporaties aangestuurd door de overheid. Het bestuur had maar één vraag: mag dit van de minister?”

„Het toezicht beperkte zich tot financiële zaken”, zegt Jan van der Moolen, directeur van het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV) dat financieel toezicht op corporaties houdt. „Maar dat is een heel beperkte taakopvatting.”

Nog altijd behoren veel toezichthouders tot het old boys network. Ze zitten er al jaren. Volgens Aedes-voorzitter Van Leeuwen leert de ervaring dat je na verloop van tijd niet meer zo scherp bent: „Dat uit zich in tunnelvisie, gemakzucht, en het gevoel dat je het allemaal al hebt meegemaakt. Je kent elkaar zo goed dat het vermoeden niet opkomt dat er misstanden zouden zijn. En als dat vermoeden al rijst, is het lastig een stevig gesprek te voeren.”

De raad van toezicht moet een tegenmacht voor het bestuur vormen, maar hij bestaat veelal uit gelijkgestemden. Dat moet anders. „Met alleen maar ja-knikkers krijg je zonnekoningen”, stelt hoogleraar Pauline Meurs.

Vier vergaderingen per jaar volstaan niet meer. „De toezichthouder moet de werkvloer op om inzicht te krijgen in het gedrag en de aanpak van de bestuurder”, vindt Moen. Hij maakte mee dat toezichthouders een bestuurder het cijfer negen gaven, terwijl mensen in de organisatie dezelfde man niet meer dan een twee waard vonden. Omdat de functie van toezichthouder veel meer dan een erebaantje is, zou hij – volgens sommigen – ook serieuzer beloond moeten worden. Nu is dat gemiddeld 5.000 euro per jaar.

Zijn de pijnlijke voorbeelden die nu alle aandacht trekken exemplarisch? „Je kan niet generaliseren. Er is al enorm veel verbeterd de afgelopen tien jaar”, zegt Meurs. Zo wordt de samenstelling van de raden van toezicht vaker gewisseld.

Volgens CFV-directeur Van der Moolen maken de toezichthouders een inhaalslag. „Er komen meer mensen uit andere sectoren. Die zijn onafhankelijker, durven door te vragen, hebben meer distantie. En commissarissen worden zich er meer van bewust dat ze verantwoordelijk zijn voor de continuïteit van de organisatie.”

Ook zijn er regels gekomen voor goed bestuur en toezicht. Toezichthouders die zich daar niet aan houden, moeten zich verantwoorden. Richtlijnen voor salarissen van bestuurders maken deel uit van die ‘governancecodes’.

Zelfregulering is het uitgangspunt. Sancties kunnen alleen door de branchevereniging worden opgelegd. Critici vinden de codes daarom boterzacht. Jan Moen, die jaarlijks vele toezichthouders spreekt, zegt: „Alle toezichthouders beweren dat ze zich volledig aan de code houden, maar dat is helemaal niet waar.” Zo vallen salarissen van bestuurders vaak vele malen hoger uit dan de branchenorm. De sectoren kijken nu hoe zij hun codes kunnen aanscherpen.

Tegelijkertijd wil het kabinet bestuur en toezicht met nieuwe wet- en regelgeving verbeteren. Bestuurders en toezichthouders moeten aansprakelijk gesteld kunnen worden als ze overduidelijk falen. Volksgezondheid zint op een voorstel om de bewijslast daarvoor om te keren. Nu moeten gedupeerden aantonen dat sprake is van wanbeleid.

Volksgezondheid wil het ook mogelijk maken bij zorginstellingen een bewindvoerder aan te stellen. Begin deze eeuw werd juist afscheid genomen van de overheidscommissaris wegens het gevaar van belangenverstrengeling en de onduidelijke rolverdeling.

Een recent advies aan het kabinet over toezicht op de woningcorporaties bevatte een pleidooi voor een onafhankelijke „autoriteit” met grote bevoegdheden. Die zou zelf een toezichthouder moeten kunnen benoemen of een dwangsom opleggen. Ook kan de autoriteit de minister verzoeken zwaardere sancties toe te passen, zoals het ontslaan van de raad van commissarissen.

Bij de Raad van State ligt een (nog niet openbaar) wetsvoorstel voor een nieuwe rechtsvorm, de maatschappelijke onderneming. Ook daarin wordt het interne toezicht versterkt. De bedoeling is dat woningbouwcorporaties en stichtingen in de zorg, zoals ziekenhuizen, zich omvormen tot maatschappelijke onderneming.

De vraag is hoeveel er in codes en wetten moet worden geregeld. Meurs waarschuwt voor overregulering. „Dan krijgen we een controle- en sanctiecultuur. Mensen gaan risicomijdend gedrag vertonen, terwijl we juist willen dat mensen een eigen verantwoordelijkheid tonen.

De spelregels uit wetten en code zijn één ding, zegt Moen, maar uiteindelijk gaat het om het machtspel tussen bestuurder en toezichthouder. En in dat spel moet de raad van toezicht precies het evenwicht zien te vinden tussen vertrouwen en kritische controle.