Na jaren discussiëren verandert de Raad van State ietsje

Eerst adviseren over wetten, en daarna rechtspreken op basis van diezelfde wetten. Kan dat samengaan? Bij de Raad van State wel. „Het debat duurt al vijftien jaar, en er gebeurt vrijwel niets.”

Mogen leden van de Raad van State zowel adviseren als rechtspreken? Die vraag stond vorige week weer op de agenda van de Tweede Kamer. Politici en juristen discussiëren al jaren over de twee functies van het in 1531 opgerichte instituut. Het is een principiële kwestie, vinden tegenstanders: je kunt nu eenmaal niet én adviseur zijn én bestuursrechter. Dat roept de schijn van partijdigheid op. Voorstanders vinden dat bij de Raad van State sprake moet zijn van „wederzijdse bevruchting” om de eenheid van de raad in stand te houden. Zonder dubbelbenoemingen – leden die zowel op de afdeling advisering als op de afdeling bestuursrechtspraak werken – is de raad geen volwaardig instituut meer.

De ministers Hirsch Ballin (Justitie, CDA) en Ter Horst (Binnenlandse Zaken, PvdA) hebben in hun wetsvoorstel voor de reorganisatie geprobeerd het midden aan te houden. Zij willen het aantal dubbelfuncties bij het instituut tot maximaal tien beperken.

Een polderoplossing, zegt Tom Barkhuysen, hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden. „Een stap in de goede richting, maar het gaat nog niet ver genoeg.” Hij vindt dat er een strikte scheiding tussen advisering en rechtspraak moet komen. „Om het goed te doen, moet je élke schijn van partijdigheid vermijden.” Zeker nu, zegt Barkhuysen. Burgers vermoeden een verwevenheid tussen politiek en rechtspraak. „Het is toch moeilijk uit te leggen dat een burger die procedeert tegen de overheid die een snelweg wil aanleggen in zijn achtertuin, voor een rechter staat die tegelijk de belangrijkste adviseur van diezelfde overheid is.” Van een rationeel debat is allang geen sprake meer, zegt Barkhuysen. „De Raad van State is een eerbiedwaardig instituut, dat al heel lang twee functies heeft. Blijkbaar zit dat vastgeroest, want het debat duurt al vijftien jaar, en er gebeurt vrijwel niets.”

Toch leek de zaak in beweging te komen toen PvdA’er Aleid Wolfsen, inmiddels burgemeester van Utrecht maar tot januari 2008 Kamerlid, samen met Laetitia Griffith (VVD) amendementen indiende tegen dubbelbenoemingen bij de raad. Tot vorige week steunde een Kamermeerderheid – PvdA, SP, VVD en PVV – de strekking hiervan. Maar twee dagen voor het debat over de Raad van State trok Wolfsens opvolger Ton Heerts de steun van de PvdA in. Griffith heeft haar voorstellen weliswaar opnieuw ingediend, maar de kans op een Kamermeerderheid is verkeken. Heerts heeft zich de afgelopen tijd in de materie verdiept, zei hij, en hij is tot het oordeel gekomen dat „een harde kern van de Raad van State, waarbij maximaal tien dubbelbenoemingen geoorloofd zijn, in het landsbelang” is.

Volgens de oppositie is Heerts „gezwicht onder druk van zijn coalitiepartner CDA”. Die partij is fel tegenstander van structuurveranderingen. Het instituut telt vele CDA’ers. Ook Leo Damen, hoogleraar bestuursrecht in Groningen, vermoedt dat Heerts om politieke redenen de voorstellen heeft teruggetrokken. „Het CDA voert een krachtige lobby om zijn eigen tent overeind te houden. Het is een hard machtsspel.”

Damen weerlegt het „klassieke argument van wederzijdse bestuiving”. „De Raad van State wil de afdeling bestuursrechtspraak in huis hebben om goed te kunnen adviseren. Maar hoe adviseert de Raad dan over onderwerpen waarvan de rechtspraak bij de Hoge Raad of bij de Centrale Raad van Beroep ligt, zoals het fiscale recht of de sociale zekerheid?”

Arie Jansse Bok, hoofddocent bestuursrecht aan de Radboud Universiteit in Nijmegen, benadrukt dat de herstructureringsplannen niet in strijd zijn met uitspraken van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), zoals ook Hirsch Ballin tijdens het debat zei. Het samengaan van de twee taken binnen een onafhankelijke instelling mag, volgens het EHRM, zolang niet dezelfde persoon over een bepaald onderwerp adviseert én rechtspreekt. Die bepaling staat ook in het wetsvoorstel. Toch noemde Bok het twee jaar geleden in het Nederlands Juristenblad „problematisch” dat dubbelbenoemingen mogelijk blijven. Hij is niet van mening veranderd. „Nu blijft er een schijn van partijdigheid boven de Raad van State hangen. Het is de vraag of hij zichzelf hiermee niet onnodig kwetsbaar maakt.” Toch vindt Bok het argument van wederzijdse bevruchting „niet onzinnig”. Er zit wat in, zegt hij, dat je een betere adviseur bent als je weet hoe wetten in de praktijk uitpakken en dat je een betere rechter bent als je ook adviseert.

De herstructurering van de raad komt dichterbij nu het wetsvoorstel naar de Eerste Kamer gaat. Maar de veranderingen zijn minder drastisch dan een Kamermeerderheid in 2008 nog wilde. Tot grote spijt van Griffith: „De Raad van State is heilig, daar mag de politiek niet aankomen. Hooguit één keer in de vijftig jaar kun je praten over een ingrijpende reorganisatie. En door de draai van de PvdA is die kans voorlopig verkeken.”