Wat is je prijs als ik dit risico overneem?

Henk Vlijm, directeur bij adviesbureau Witteveen + Bos, ontvangt op zijn werkkamer in januari 2002 een aannemer van een groot bouwbedrijf. Op een vel papier tekent hij een verticale rechthoek, opgedeeld in vakjes. De rechthoek verbeeldt de prijs die de aannemer heeft geboden, de vakjes staan voor de technische onderdelen waaruit de prijs is opgebouwd. Vlijm streept telkens een vakje door en vraagt dan: „Als ik dit risico van je overneem, wat is dan je prijs?” En de aannemer noemt een lagere prijs.

Dit spel is tamelijk gebruikelijk bij aanbestedingen. Maar, zo zeggen betrokkenen, de manier waarop het spel bij de Noord-Zuidlijn werd gespeeld, was uitzonderlijk. „In dit geval ging het wegstrepen door tot aan die kosten die onherroepelijk vastliggen”, vertelt de aannemer. „Het komt erop neer dat Amsterdam bereid was alle risico’s over te nemen.” Andere aannemers, die voor een zelfde gesprek bij de opdrachtgever zijn langs geweest, bevestigen dit.

Lang zag het er naar uit dat de Noord-Zuidlijn financieel niet haalbaar was. Pas in juni 2002 liet wethouder Dales (financiën, Noord-Zuidlijn, VVD) voor het eerst weten dat het kon, een metrolijn voor ruim een miljard euro. Bij de collegeonderhandelingen dat voorjaar was afgesproken dat er 132 miljoen euro extra aan mocht worden besteed. En, zei Dales, de gemeente heeft stevig onderhandeld met de aannemers.

Dat klopt. Uit gesprekken met betrokkenen en tal van documenten blijkt dat Amsterdam heel scherp aan de wind heeft gevaren bij de aanbestedingen. Amsterdam kreeg een vast subsidiebedrag en draait dus op voor overschrijdingen van het budget. Het ligt daarom voor de hand dat de stad risico’s zoveel mogelijk zou vermijden. In werkelijkheid nam de gemeente bij de aanbesteding juist veel verplichtingen op zich.

In de eerste ronde, in 2000, werd de lijn in z’n geheel aanbesteed. De meeste risico’s lagen toen nog bij de aannemer. Die aanbesteding mislukte. De offertes lagen honderden miljoenen euro’s boven de begroting. De gemeente weet dat aan de markt: door de overvloed aan grote projecten als Betuwelijn en HSL hadden de aannemers zoveel werk dat ze niet hard hoefden te concurreren. Ze noemden het boren en het maken van diepe betonnen wanden in de slappe grond onder een historische stad geen sinecure. Een hoge prijs is dan een soort verzekeringspremie.

Om de prijs te drukken, besloot Amsterdam het project op te knippen. Bij eerdere aanbestedingen, leidde dat tot lagere prijzen. De lijn werd opgedeeld in dertien contracten. Toenmalig wethouder Frank Köhler (Noord-Zuidlijn, GroenLinks): „Ik vond: we proberen het nog één keer.”

Ook de tweede ronde mislukte goeddeels. In oktober 2001 waren alleen al voor drie onderdelen – CS, Vijzelgracht en Ceintuurbaan – de biedingen bij elkaar ruim 200 miljoen euro boven de begroting. Köhler had willen stoppen, zegt hij nu. Maar kort voor de uitkomst van deze ronde stapte GroenLinks uit het college na problemen bij de Sociale Dienst.

Köhlers opvolger Geert Dales wilde wel door, net als de andere wethouders, onder wie PvdA’er Duco Stadig. „Inmiddels was er rondom de metro natuurlijk al een apparaat opgebouwd. Daaruit kwam een zekere druk om door te gaan”, analyseert Stadig. „Daar kwam bij dat wij de metro echt nodig vonden. Als je een goed idee hebt, dan blijf je het proberen.”

En dus werd alles op alles gezet. Het spel met de aannemers begon. Zo had bouwer Heijmans in de tweede aanbestedingsronde op drie onderdelen als laagste ingeschreven: de afgezonken tunnel onder het IJ, de startschacht voor het CS en station Vijzelgracht. Maar de gemeente wilde graag één aannemer op de drie binnenstadsstations. Alleen het Duitse Max Bögl had zich daarvoor ingeschreven. De gemeente stelde Heijmans voor om de inschrijving voor de tunnel te laten vallen en in te schrijven op de drie binnenstadstations. Heijmans weigerde dat.

Omdat de aannemers hun prijzen volgens de gemeente niet genoeg lieten zakken, meldde Dales in februari 2002 dat onderhandelen geen zin meer had. En zo begon een derde ronde.

De gemeente was toen al in gesprek met Max Bögl over de binnenstadstations Vijzelgracht en Ceintuurbaan. Die had als laagste ingeschreven op station Rokin. Door de malaise op de Duitse bouwmarkt was Bögl geneigd water bij de wijn te doen.

Amsterdam besloot nog meer risico voor eigen rekening te nemen. Zo stelde de gemeente andere contracten op. Mark van der Horst, in 2002 aangetreden als wethouder voor de VVD: „Als je de hoofdaannemer het project laat dragen, vraagt die een opslag. Door het zelf te doen, steek je die in eigen zak.” Om overschrijdingen te voorkomen versterkte de gemeente de eigen organisatie, met onder meer extra toezichthouders.

De passage onder het Centraal Station werd ondergebracht in een ‘gemeenschappelijk domein’ – Amsterdam en aannemer Strukton zouden samen de risico’s dragen voor dit zeer ingrijpende en innovatieve project. Stadig: „Bij het CS was het probleem dat het bestek bij aanvang van de eerste aanbesteding niet klaar was. Daardoor is de aannemer bij de onderhandelingen gaan meedenken over de inrichting van het werk.”

In die derde aanbestedingsronde dook ook een ander bekend fenomeen op: „Als een groot project te duur dreigt worden, gaat men werken met stelposten”, zegt Stadig. Een stelpost is een bedrag in de begroting, gebaseerd op een schatting. „Je neemt een stelpost op voor zaken die je niet tevoren kunt afspreken, omdat ze niet precies bekend zijn”, zegt Menno Olman, voormalig plaatsvervangend directeur-generaal van Verkeer en Waterstaat. „Bijvoorbeeld voor archeologische bodemvondsten.”

Stadig doelt op een ander gebruik van de stelpost. De opdrachtgever kan ook een fictieve prijs voor een klus in de begroting laten opnemen, en met de aannemer afspreken de feitelijke kosten te verrekenen. Als het dan toch duurder wordt, zijn de extra kosten voor de opdrachtgever.

De omvang van dat risico kon de gemeenteraad in 2002 moeilijk overzien. De raadsvoordracht van wethouder Dales was helder over het gemeenschappelijk domein. Over de binnenstadstations meldde hij alleen dat nog werd onderhandeld met de aannemer.

Auke Bijlsma, destijds raadslid voor de PvdA: „Waar de stelposten zaten, konden wij niet zien. De contracten beslaan honderden pagina’s, waarin ongelooflijk veel posten zijn opgenomen.”

Hij was er niet gerust op en vroeg het college keer op keer: „Zijn de bestekken Herweijer-proof?” De commissie-Herweijer onderzocht ooit de overschrijdingen bij de bouw van de Stopera. Haar aanbeveling: nooit meer open einden, zoals de stelpost. Ja, zei het college steeds, er zijn geen risico’s naar stelposten geschoven. Om de raad gerust te stellen, liet Dales directeur Jaap Geluk van het projectbureau een brief schrijven. „Ik heb een brief in mijn kluis, dat is mijn garantie”, liet Dales zich op het stadhuis soms ontvallen.

De stelposten baarden sommige raadsleden zorgen. Bijlsma had daarom eind september een informeel gesprek met de top van het projectbureau: „De heren vertelden me te verwachten er binnen twee maanden uit te zijn met de aannemer van de binnenstadstations. En ze verzekerden mij het werk alleen binnen de stelposten te gunnen.”

Tijdens de beslissende raadsvergadering, 9 oktober 2002, noemde Dales de begroting „krap maar verantwoord”. GroenLinks stemde tegen. Raadslid Jeanine van Pinxteren: „Wij vertrouwden de financiële onderbouwing niet.”

Terecht, zo bleek. Nog geen anderhalf jaar later, voorjaar 2004, meldde Dales’ opvolger, wethouder Mark van der Horst, ruim 90 miljoen euro overschrijding. Auke Bijlsma: „Toen bleek dat de gemeente nog steeds aan het onderhandelen was met de aannemer van de binnenstadstations. Het was alsof het vloerkleed onder me vandaan werd getrokken.”

De gemeenteraad stelde een commissie in, onder leiding van oud-minister Sorgdrager, die de overschrijding onderzocht. Ze stelde in 2005 vast dat het college correct had gehandeld, maar de risico’s wel erg optimistisch had ingeschat. Dales zegt: „ Ik heb de raad altijd volledig geïnformeerd.” Maar: „Achteraf zeg ik dat ik alleen over het gemeenschappelijk domein bij het CS wat langer zou hebben onderhandeld om tot een betere risicoverdeling te komen. En over de binnenstadstations kun je achteraf zeggen dat ik te optimistisch ben geweest.”

Bij de binnenstadstations zijn de betonnen diepwanden, de groutstempels en het ontgraven van meet af aan stelposten geweest, blijkt uit documenten.

In een besloten vergadering meldde Henk van Veldhuizen, toen directeur van het projectbureau, op 21 april 2004 aan de raad: „Bij de diepe stations Rokin, Vijzelgracht en Ceintuur is een stelpost opgenomen voor de inkoop van onderaannemers.”

Duco Stadig reageert nu verbijsterd: „Dat heb ik nooit geweten. Dus zeker 40 procent van de kosten van zo’n station was een stelpost.” Dales’ voorganger Köhler noemt de gang van zaken „schokkend”. Dales zegt eerst dat het creatieve gebruik van stelposten „niet strookt” met wat hij van het projectbureau hoorde. Vanochtend herinnerde hij zich opeens dat de stelposten in de brief van Jaap Geluk van het projectbureau stonden. Geluk had hem, na het lezen van een eerdere versie van dit verhaal, daarop gewezen. Dales zegt nu ook dat de brief van Geluk destijds is besproken in het bestuurlijke team, waarin ook Stadig zat.

Ook bij het CS blijkt de inkoop van onderaannemers ondergebracht in stelposten: diepwanden, groutstempels en boorpalen. Over die posten werd in 2004 nog onderhandeld. Het aantal claims van aannemers stond toen op 600. Het budget moest met tientallen miljoenen worden verhoogd.

Voor raadslid Van Pinxteren is dit een bewijs dat het college in 2002 een deel van de verwachte kosten willens en wetens naar de toekomst heeft geschoven.

Op verzoek van de net aangetreden verkeerswethouder Tjeerd Herrema deden de ingenieurs Buck en Buis, beiden van de Betuweroute, in 2006 onderzoek naar de lijn. In het vertrouwelijk rapport concluderen ze dat de aanbesteding een hoofdoorzaak is van „steeds nieuwe financiële tegenvallers en het steeds opnieuw uitlopen van het project”. Wethouder Herrema heeft daarom de contracten met open einde, behalve die bij het CS, voor honderden miljoenen euro laten dichtschroeien.

Dit is het tweede deel in een serie. Lees het eerste deel op nrc.nl/noordzuidlijn