Verrommeling van Nederland is het gevolg van verrommeld bestuur

Het poldermodel is de vijand van de polder. Het bestuur moet de regie terugnemen. Onder leiding van de minister van VROM.

Prof.ir. Klaas van Egmond is faculteitshoogleraar geowetenschappen aan de Universiteit Utrecht. Prof.dr.mr. Herman Philipse is universiteitshoogleraar wijsbegeerte aan dezelfde universiteit.

Nederland wordt er niet mooier op. Door de grote bevolkingsdichtheid en toenemende welvaart zijn de ruimtelijke aanspraken van wonen, mobiliteit, werken, recreatie en natuurbehoud blijkbaar niet meer op een fatsoenlijke manier met elkaar te verenigen.

Daarom was het vrijdag 21 november goed nieuws dat de ministers Gerda Verburg (LNV,CDA) en Jacqueline Cramer (VROM, PvdA) hun ‘Agenda Landschap’ presenteerden. Daarin schetsen zij drie speerpunten van beleid: (1) tegengaan van verrommeling, vooral bij de stadsgrenzen; (2) betrekken van burgers en bedrijven bij het landschapsbeheer; en (3) een verduurzaming van de financiering van landschapsbehoud, bepleit door de ‘Task Force’ Rinnooy Kan, deels door het aantrekken van meer private middelen.

Ons inziens is dit alles noodzakelijk maar niet genoeg. De Agenda Landschap biedt geen remedie voor de diepere oorzaken van landschappelijke verloedering.

Dat Nederland steeds lelijker en rommeliger wordt, kan iedereen constateren. Rijd van Den Haag naar Schiphol over de A4 en vergelijk wat u ziet met foto’s van 25 jaar geleden. Of stelt u zich eens voor hoe een Brit na aankomst in Hoek van Holland door het Westland zijn weg moet zoeken naar Amsterdam. Als wij in die auto zaten, zouden we na tien minuten rijden rechtsomkeert maken.

Het tempo van de verrommeling wordt bovendien steeds hoger. Men is er aan gewend dat ouderen zich erover beklagen dat tegenwoordig alles zo lelijk wordt. Maar bij een recent symposium over de toekomst van de provincie Utrecht bleken zelfs middelbare scholieren het al te betreuren dat hun geliefde plekjes moesten wijken voor afzichtelijke nieuwbouw.

Wat zijn, afgezien van individualiserend woongedrag, toegenomen bevolkingsdruk, materiële welvaart en onesthetische architectuur de belangrijkste oorzaken van deze achteruitgang? We bespreken er drie: op het gebied van politieke ideologie, bestuurlijke regie, en economie. Tot slot suggereren we een remedie.

Door de toenemende complexiteit van ruimtebeheer werden in Nederland ook op het gebied van ruimtelijke ordening steeds meer vraagtekens gezet bij het organiserend vermogen van de centrale overheid. Geïnspireerd door de ideologie van het neoliberalisme – of door de theorie van de netwerksamenleving – dacht men rond 1990 dat decentralisatie en vergroting van marktwerking een oplossing zouden bieden. De interacties tussen lagere overheden en marktpartijen zouden vanzelf uitkomsten opleveren die aan collectieve belangen ten goede komen. De invisible hand van Adam Smith zou het werk doen. Een aangename bijkomstigheid was dat er mogelijkheden kwamen voor lokaal initiatief. Ondernemers klaagden al lang dat ‘Nederland op slot zat’.

Maar de gewenste collectieve doelstellingen werden door deze semi-autonome netwerken niet bereikt of zelfs maar nagestreefd. De ideologie van de netwerksamenleving deed de verantwoordelijkheden verdampen.

Daarnaast ging iedere samenhang in het beleid verloren. Zo is in het lopende Randstad Urgent-programma niet één van de 33 projecten bedacht met het oogmerk de Randstad als geheel te verbeteren. Ze dienen eerder lokale deelbelangen. En volgens het rapport Trends en Mobiliteit, opgesteld in opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, is er zelfs nooit sprake geweest van een samenhangende en planmatige aanpak van de verkeersproblematiek. Vaak bleken aanvullende wetten en regels nodig om de decentrale netwerken van lagere overheden tot de orde te roepen.

Maar deze ingrepen leidden opnieuw tot toename van complexiteit, die de neiging om te decentraliseren weer versterkte. Een neerwaartse spiraal van afnemend verantwoordelijkheidsbesef voor de ruimtelijke ordening was het gevolg.

Het rijksbeleid raakt ook steeds meer verknipt. Was er vroeger één minister van Ruimtelijke Ordening, tegenwoordig zijn het er vier. Naast het ministerie van VROM doet de minister van Verkeer en Waterstaat de Randstad, de minister van Landbouw, Natuur, en Voedselkwaliteit gaat over de groene ruimte, en de minster van Economische Zaken bepaalt waar straks de hoogspanningsleidingen gaan lopen.

En aan samenhang hebben de verschillende ministeries zelden boodschap. Terwijl in de ‘Tweede Duurzaamheidsverkenning’ van het Milieu- en Natuur Planbureau van juni 2007 een poging werd gedaan de vraag naar ruimte vanuit de verschillende beleidsterreinen in hun onderlinge samenhang op de kaart te zetten, proberen departementen hun autonomie op het eigen deelgebied te maximaliseren.

Ook op lager bestuurlijk niveau lukt het slecht tot sturing te komen. Over de inrichting van een polder beslissen soms wel vijftien bestuurders: enkele gemeenten, waterschappen, de provincie, veiligheidsregio’s, en natuurlijk de vier verschillende departementen.

De nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening, die op 1 juli in werking trad, bracht nog verdere decentralisatie teweeg. De provincies raken hun bevoegdheid kwijt om de bestemmingsplannen van gemeenten te beoordelen. In plaats daarvan kunnen ze nu voor- of achteraf aanwijzingen aan gemeenten geven in de vorm van provinciale verordeningen. Maar het is de vraag of deze provinciale regie ooit effectief zal zijn. Toen de provincie Utrecht aan de gelijknamige gemeente aanwijzingen wilde geven over de bouwplannen in de polder Rijnenburg, viel het college van Gedeputeerde Staten afgelopen juli uiteen – na 35 jaar goede samenwerking tussen VVD, CDA, en PvdA.

Maar de provincie is juist hard nodig. De infrastructuur van woon-, werk-, en natuurgebieden laat zich niet meer plannen op gemeentelijke schaal. Het provinciale en het landelijke niveau worden steeds belangrijker. Op elk van deze schalen zal er uiteindelijk een regisseur moeten zijn die de moed heeft om de enorme krachten rond de ruimtelijke ontwikkeling in goede banen te leiden.

Die krachten leiden in combinatie met deregulering ook op economisch gebied tot ongewenste effecten. Neem het grondbeheer. Vroeger kochten gemeenten grond op van agrariërs, om die te bestemmen voor woningbouw, bedrijventerreinen en infrastructuur. Maar veel gemeenten hebben zich teruggetrokken uit de grondmarkt. Daardoor komen de overwinsten die optreden bij de omzetting van een groen weiland naar een ‘rode’ bestemming nu goeddeels terecht bij projectontwikkelaars en speculanten. Dat leidt tot aanzienlijke meerkosten voor nieuwe huizenbezitters en de sociale woningbouw. Omdat de winst maar voor een klein deel bij de overheid terugkomt, ziet deze zich genoopt steeds meer grond te verkopen. Door dit weglekeffect moet uiteindelijk de gehele groene ruimte worden opgegeten.

De gemeenten hebben weliswaar compenserende instrumenten, maar ze blijven bezorgd over de mogelijkheden om de waardestijgingen bij omzetting van groen naar rood te behouden voor herinvestering in ruimtelijke kwaliteit. De nieuwe Grondexploitatiewet zou die mogelijkheid moeten bieden, maar in de plattelandsreview van de OECD wordt betwijfeld of dergelijke ‘bovenplanse verevening’ toereikend is.

De rol van grondspeculanten is steeds groter geworden. Via internet wordt reclame gemaakt voor grondspeculatie onder het motto: grond stijgt ook in waarde tijdens een recessie. Op veel locaties waar bebouwing of infrastructuur verwacht wordt, zijn grote stukken grond van boeren opgekocht die met winsten in de orde van duizend procent worden doorverkocht.

Zo zit in de inboedel van het Fortis-concern, waar de Nederlandse staat nu zeggenschap over heeft, zo’n 30.000 hectare aan landbouwgronden. Ze werden uit speculatieve overwegingen aangeschaft, veelal op strategische locaties. Voor speculanten is de verleiding nauwelijks te weerstaan om druk uit te oefenen op gemeenten om bestemmingsplannen in profijtelijke richtingen aan te passen. Afgezien van het beperkte voordeel voor de individuele boer (de meeste winst gaat naar de speculant) is deze ontwikkeling vooral slecht voor de Nederlandse landbouw. Door speculatie is de grondprijs tweemaal zo hoog als uit de agrarische markt te motiveren valt; de grondkosten zijn voor Nederlandse boeren onnodig hoog.

Per saldo is de inrichting van Nederlandse ruimte te sterk afhankelijk geworden van speculanten, die alleen kortetermijnbelangen dienen. Zo werden bij de verstedelijking van de Oude Rijnzone al extreem hoge grondprijzen betaald. En in de Bloemendalerpolder bij Weesp steeg de grondprijs tot tien keer de agrarische prijs na het uitlekken van bouwplannen. Wettelijk zijn dergelijke speculaties toegestaan, maar het is de vraag of ze in maatschappelijk opzicht wenselijk zijn.

„Het landschap is van ons allemaal”, zeiden de ministers Cramer en Verburg vorige week. En dat klopt: landschap en ruimtelijke kwaliteiten zijn collectieve goederen. Als het landschap dan toch aangetast moet worden door onvermijdelijke bouwbestemmingen, dan behoort de economische meerwaarde die door de omzetting van groen naar rood ontstaat opnieuw geïnvesteerd te worden in diezelfde ruimte.

Zo menen wij dat de hoge kosten van de toekomstige ‘face lift’ van het IJsselmeergebied, zoals het Markermeer, die door verhoging van het zeewaterpeil nodig zal zijn, betaald zouden moeten worden uit de winsten die in dat gebied vrijkomen door omzettingen van ecologie naar economie. Wanneer de winst door projectontwikkelaars en speculanten wordt opgestreken en niet ten goede komt aan behoud en herstel van het landschap en natuur, dan ontstaat het lelijke Nederland dat nu snel zichtbaar begint te worden.

In plaats van door te gaan met polderen bij de ruimtelijke ordening zou de regering de centrale sturing moeten herstellen. Op dit punt kan Nederland iets leren van Frankrijk. President Sarkozy heeft besloten dat de ruimtelijke ordening van Île-de-France, het departement rond Parijs, niet overgelaten kan worden aan de netwerkchaos van bedrijven en lagere overheden. Die wordt nu aangestuurd door één ministerie (van Cultuur) en door hemzelf.

Ook in Nederland zouden alle deelbelangen op het juiste schaalniveau door een centrale instantie tegen elkaar afgewogen moeten worden. Wij moeten dus het huis van Thorbecke restaureren: de heldere hiërarchie van rijk-provincie-gemeente in ere herstellen. Anders gezegd: de hiërarchie van fysieke schalen in ons land moet gespiegeld worden in de bestuursstructuur en op rijksniveau moet VROM weer als enige het ministerie van Ruimtelijke Ordening worden. Als we daarentegen blijven netwerken, gaat het ooit zo mooie Nederlandse landschap snel teloor.