Waarom oordeelt een Rus over onze wetten?

Nieuwe wetten worden in ons land alleen getoetst door het parlement en door Europa. Laat dat toch aan Nederlandse rechters over, schrijven Femke Halsema en Jit Peters.

In 1998 introduceerde Tony Blair in Engeland The Human Rights Act. Engeland is één van de weinige westerse landen zonder grondwet: de grondrechten van Engelse burgers zijn hoofdzakelijk gewaarborgd in de internationale mensenrechtenverdragen. Met zijn Human Rights Act wilde Blair de mensenrechten ‘Engels’ maken. Nog belangrijker was dat hij wilde dat burgers ook een beroep kunnen doen op de Engelse rechter als hun grondrechten worden geschaad.

Vandaag en morgen behandelt de Eerste Kamer de Initiatiefwet-Halsema voor constitutionele toetsing in eerste lezing. Als dit wetsontwerp uiteindelijk in twee lezingen door het parlement wordt aanvaard, kunnen ook hier wetten aan de Nederlandse Grondwet worden getoetst. Van alle westerse democratieën is Nederland het enige land dat een toetsingsverbod kent. Met het wetsvoorstel, dat door de Tweede Kamer in eerste lezing met grote meerderheid is aanvaard, wordt toetsing aan klassieke grondrechten, zoals het recht op vrije meningsuiting en op privacy, mogelijk. Daarmee treedt een oude wens van Thorbecke in werking. Hij oordeelde al in de 19e eeuw hard over het toetsingsverbod omdat daardoor de Grondwet zou ophouden ‘Grondwet te wezen’ omdat ‘ieder als voor een gesloten deur zou blijven staan’.

Toch is constitutionele toetsing in Nederland lang taboe geweest en nog altijd politiek omstreden. De belangrijkste reden is dat toetsing het politieke primaat van Tweede en Eerste Kamer zou ondergraven. Critici wijzen er altijd op dat nieuwe wetten in Nederland wel degelijk aan de Grondwet worden getoetst, namelijk door het parlement. Dat is waar. Voordat een wet in werking treedt, controleren Eerste en Tweede Kamer of deze strijdig is met onze grondrechten. Algemene toetsing voordat een wet in werking treedt, is iets anders dan toetsing achteraf door een rechter als een burger meent dat zijn rechten worden geschonden. De wetgever kan onmogelijk alle gevolgen van een nieuwe wet voor individuele burgers, overzien. Hij kan ook niet uitsluiten dat in een enkel geval wel degelijk grondrechten worden geschonden.

Met name in kringen van CDA en VVD bestaat angst dat de rechter daarmee op de stoel van de wetgever komt te zitten. Dat is onzin. De rechter kan weliswaar een wetsbepaling buiten toepassing verklaren, het laatste woord over (herziening van) de wet is aan regering en parlement. Ook de zorg dat rechters politieke beslissingen zouden nemen en vatbaar zouden worden voor politieke benoemingen mist grond. Rechters worden nu al – terecht – vertrouwd in hun oordeel over politiek gevoelige kwesties als euthanasie of het stakingsrecht; toetsing aan klassieke grondrechten is niet per se politieker. Daarbij is de rechter, anders dan politici, juist onafhankelijk en onpartijdig. Hij is niet gebonden aan een partijpolitiek programma, aan coalitiebelangen of een regeerakkoord.

Zorgen over de effecten van constitutionele toetsing zijn helemaal ongegrond als wordt bedacht dat onze wetten al decennialang door rechters worden getoetst aan het Europese Verdrag inzake de Rechten van de Mens (EVRM). Daaruit blijkt dat de wetgever in de bescherming van zijn burgers soms wel degelijk steken laat vallen: inmiddels zijn er vijftig definitieve veroordelingen geweest door de internationale rechter voor overtreding van de mensenrechten. Tegelijkertijd heeft toetsing aan het EVRM er niet toe geleid dat het politieke primaat van de Nederlandse wetgever verminderde. Eerder is er een omgekeerd effect. Uit onderzoek blijkt dat bij de parlementaire behandeling van een nieuwe wet het EVRM een telkens grotere rol speelt. Volksvertegenwoordigers controleren redelijk nauwkeurig of er strijdigheid met de mensenrechten kan optreden, terwijl onze Grondwet – bij het ontbreken van toetsing door de rechter – naar de achtergrond verschuift.

Dit is problematisch. Het EVRM biedt namelijk minimumbescherming voor de 47 landen die eraan gebonden zijn. Onze Grondwet kent in een aantal gevallen betere rechtsbescherming, bijvoorbeeld in de vrijheid van meningsuiting (censuurverbod), de vrijheid van godsdienst en de vrijheid van onderwijs. Het is ook nauwelijks te verdedigen dat het Europese Hof (met buitenlandse rechters uit bijvoorbeeld Rusland en Turkije) meer wordt vertrouwd in zijn oordeel over onze wetgeving, dan onze eigen Nederlandse rechters. Daarbij duurt een beslissing van het Europese Hof, als je als burger daar terechtkomt, minimaal zes jaar. Dat is slecht voor de betrokken burger die duidelijkheid wil hebben in zijn zaak, maar het is ook slecht voor de rechtszekerheid in het algemeen. Door ons afhankelijk te maken van het EVRM en van Europese rechters kan onnodig lang onduidelijk zijn of een wetsbepaling toegepast kan worden of niet. Bij toetsing aan de Grondwet kan die zekerheid veel sneller worden geboden. Niet voor niets schreef CDA-minister van Justitie Ernst Hirsch Ballin, dat constitutionele toetsing bijdraagt aan ‘vertrouwen in de rechtsorde’, en daarmee ‘het sluitstuk is van de democratische rechtsstaat’.

Als wij constitutionele toetsing onthouden aan onze burgers, onthouden wij hun ook de rechtsbescherming die de Grondwet hun juist belooft: zij staan voor een dichte deur. Dit heeft bovendien als onbedoeld gevolg dat onze Grondwet onbekend en onbemind is. Vrijwel niemand ervaart de Grondwet als een ‘levend document’. Geen wonder: bij gebrek aan constitutionele toetsing kunnen burgers geen rechten ontlenen aan hun fraai geformuleerde grondrechten.

Femke Halsema is fractieleider GroenLinks en indiener van het initiatiefwetsontwerp tot constitutionele toetsing. Jit Peters is hoogleraar staatsrecht aan de Universiteit van Amsterdam.