Ik zal handhaven: niet roken

Minister Ab Klink schreef de Tweede Kamer een brief over het rookverbod.

Hij belooft daarin de handhaving ‘zeer serieus’ aan te pakken. Kan dat nog?

1Is het rookverbod mislukt?

Nee, voor die conclusie is het te vroeg: deze wet is nog jong. Er is een ruime politieke meerderheid vóór – ook de brancheorganisatie, Horeca Nederland, staat er in beginsel achter. Het rookverbod is een vitaal en recent democratisch besluit, waarbij het volksgezondheidsbelang het overtuigend heeft gewonnen. En de vrijheid om in een publieke ruimte te mogen roken heeft het verloren. Dus is handhaving gelegitimeerd. Vrijwel de hele horeca heeft zich voorbereid met rookruimtes, bordjes, ventilatie, enzovoort.

Die handhaving is nog maar nauwelijks begonnen. De inspecteurs van de voedsel- en warenautoriteit geven pas sinds begin oktober echte boetes. Dat waren er niet meer dan 500. Alleen Amsterdam kent al 1.200 kroegen. Volgens minister Klink houdt 80 procent van de restaurants en cafés zich tot nu toe ook goed aan het verbod.

2Waar zit de pijn?

De ruzie spitst zich toe op de kleine cafés. Die zijn te klein of te arm om een aparte rookruimte in te richten. Zij moeten ál hun bezoekers dwingen tot niet-roken. En die blijven dan weg. Veel kleine caféhouders rapporteren omzetverlies. Er waren tot nu toe acties van burgerlijke ongehoorzaamheid in Den Bosch, Groningen, Tilburg en Breda. Zwolle en Enschede volgen nog. De branche én de oppositie in de Tweede Kamer bepleiten een saneringsregeling voor deze kroegen, vergelijkbaar met die in landbouw en visserij.

3Waarom wordt minister Klink opeens zo streng?

Hij voelt aan dat dit uit de hand kan lopen. Als de kleine cafés zich onder het rookverbod weten uit te draaien, dan volgen de grote. Er zijn altijd te weinig inspecteurs om alle cafés te kunnen controleren. En cafés zijn samen met verjaardagsvisites de dorpspleinen van de politiek. Een rookverbod raakt direct aan de keuzevrijheid van de burger. Is roken aan de bar van een klein café nu écht zo’n halszaak dat daar op deze toon tegen moet worden opgetreden? Of is het een ‘pekelzonde’, een slechte gewoonte waar ‘Den Haag’ vanaf moet blijven?

Trouwens, de politiek woont zélf in cafés. De toog is een bekende broedplaats voor populisme: in 1923 riep een zekere A. Hitler vanuit de Bürgerbräukeller een nationale revolutie uit. Dit ging als de Bierkellerputsch de geschiedenis in. In België wordt het hoofdkwartier van het Vlaams Belang geassocieerd met café ‘De Leeuw van Vlaanderen’ in Antwerpen.

Veel bijeenkomsten voor leden worden onder de noemer ‘politiek café’ in de horeca gehouden, in de spreekwoordelijke ‘rokerige zaaltjes’. Leefbaar Utrecht is bedacht in café Stairway to Heaven. D66 is opgericht in De Wintertuin, een café-achtige ruimte in het Amsterdamse hotel Krasnapolsky. KVP’ers die in de jaren zeventig overstapten naar de PPR kwamen bijeen in Americain, ook in Amsterdam. De SDAP is in 1894 opgericht in koffiehuis en logement Lokaal Atlas aan de Ossenmarkt te Zwolle. Veel politieke programma’s beginnen als borrelpraat. Veel partijen begonnen als ‘cafépartijen’.

4Gaat Klink dit redden?

Iedere regel staat of valt uiteindelijk met de bereidheid van de burger om zich eraan te houden. Denk aan het verzet van particulieren tegen de ‘ophokplicht’ tijdens de vogelgriep. Toen gingen rijksinspecteurs ook voor een volksgezondheidsbelang de confrontatie aan.

Minister Klink weet dat hij niet de gehele opsporing- en vervolgingscapaciteit van Justitie in beslag kan nemen. In die zin speelt hij hoog spel. In zijn brief aan de Tweede Kamer slaat de minister een hoge toon aan. „Ik wil er geen misverstand over laten bestaan dat het het kabinet ernst is. In dit land dienen wetten nageleefd te worden en dat geldt voor iedereen.” Hij belooft de handhaving ‘zeer serieus’ ter hand te nemen.

Daarmee is de polarisatie officieel. Klink toont zich een wetspositivist: wetten moeten door iedereen worden nageleefd. Dat is in theorie waar, maar een verstandig bestuurder toetert dat niet van de daken. Het schept verwachtingen – en vraagt dus om moeilijkheden.

Indien alles wat er in de wet staat moet worden gecontroleerd en vervolgd loopt het justitieapparaat onmiddellijk vast. Daarom kent de rechtsstaat het opportuniteitsbeginsel. De officier van justitie kan beslissen een zaak niet in behandeling te nemen omdat het feit niet ernstig genoeg is. Of omdat het te veel moeite of mankracht kost om de verdachte voor de rechter te krijgen.

Klinks belofte de vervolging ‘zeer serieus’ ter hand te nemen, neigt een beetje naar het Duitse Legalitätsprinzip. Daar zijn de autoriteiten verplicht te vervolgen zodra ze kennis nemen van een wetsovertreding. Maar ook Duitse justitieautoriteiten moeten selecteren. Dat gebeurt in iedere rechtsstaat door het ‘gedoogbeleid’: de bevoegdheid een oogje dicht te knijpen. Al was het maar om prioriteiten te kunnen stellen. Anders wordt alleen oversteken bij rood licht vervolgd.

En ook omdat alles altijd aanpakken en bestraffen alleen in politiestaten voorkomt. Gedogen is dan een maatschappelijke ventielfunctie, die het best werkt als het een informele praktijk blijft. Wie gedogen gaat regelen, zoals in Nederland bij coffeeshops, maakt van de uitzonderingen juist een regel.

5Als het verzet groeit, wat gebeurt er dan?

De minister heeft dan de keus. Hij kan voorkomen dat het rookverbod een dode letter wordt door het aan te passen. Als meest kansrijk geldt dan de zogeheten ‘Spaanse oplossing’. In dat land hebben kleine kroegen het recht zelf te beslissen of ze alleen rokers bedienen of alleen niet-rokers. Dan ontstaan er dus toch weer publieke ruimtes waar gerookt mag worden. Tot nu toe vindt Klink dat marktverstoring: valse concurrentie met cafés die wel het rookverbod handhaven en rokers apart zetten.

Of de minister kan volhouden. Dan wordt het armpje drukken tussen autoriteiten en cafébazen. Boetes kunnen oplopen tot 2.300 euro. Maar Klink kan z’n voedsel- en wareninspecteurs niet alleen op de kleine horeca inzetten. Hoe ‘serieus’ de handhaving ook zal zijn, het blijft handwerk. Alleen in het snelverkeer weet de overheid jaarlijks dertien miljoen boetes per acceptgiro vrijwel volautomatisch te incasseren.

6Wanneer is een wet een ‘dode letter’ geworden?

Als de tijd de wet heeft achterhaald, de samenleving is veranderd, niemand er meer op let, de praktijk de regel heeft ingehaald of de burger of de politiek van mening is veranderd.

Nog onlangs werd het verbod op godslastering uit de strafwet gehaald. De bepaling was maar één keer gebruikt. Rechtsaf fietsen door rood licht: de praktijk bleek sterker dan het papier. Nu is het toegestaan. Net als de wettelijke verplichting tot samenwonen voor gehuwden. Of het fietsen met losse lampjes: eerst was het niet toegestaan, nu prijst de overheid het zelfs per campagne aan. In orthodox-protestantse gemeenten was ooit zondagsrust plaatselijk voorgeschreven: niet fietsen en niet sporten. De verplichting de vlag te strijken voor zonsondergang: algemeen vergeten.

Soms mislukken regels. Bijvoorbeeld om de kosten voor de gezondheidszorg af te wentelen: het specialistengeeltje en de medicijnenknaak. Ooit probeerden kabinetten het aantal stoelen in pornotheaters te beperken tot 49. En verkoop van voedsel in tankstationshops aan winkeltijden te binden.

Of een regel verandert in een fictie. Rechters wijzen vonnis ‘in het openbaar’, zegt art. 121 van de Grondwet. Maar geen rechter houdt zich eraan. Als het af is, wordt het verzonden of ‘beschikbaar gesteld’ aan wie het wil lezen. Beroemdste voorbeeld: de invoering van het metrische stelsel in de VS (kilometers en kilogrammen): keurig in de wet geregeld, nooit ingevoerd. Wetten zijn ook maar papier.