'Grote landen moeten meer doen'

„Er is altijd een kloof tussen de verwachtingen van VN-missies en de mogelijkheden.” Gesprek met een denker die de praktijk kent.

En weer is het geweld opgelaaid in een deel van de wereld waar vredestroepen van de Verenigde Naties rust hadden moeten brengen. In het oosten van Congo zijn honderdduizenden mensen op de vlucht voor de strijd tussen rebellen, regeringsleger en gewelddadige milities. Er is sprake van oorlogsmisdaden. Waarom slaagt de grootste VN-troepenmacht ter wereld, 17.000 man sterk, er maar niet in het gebied te stabiliseren, en de burgers tegen het geweld te beschermen? Hoe effectief zijn de vredesmissies van de VN eigenlijk?

„Het is een afschuwelijke situatie”, zegt Jean-Marie Guéhenno (59) over Oost-Congo. „Het is van groot belang dat de VN-vredestroepen in Congo snel versterking krijgen. Dat moet gepaard gaan met een grote diplomatieke inspanning, op het niveau van staatshoofden en regeringsleiders, om een politiek proces op gang te krijgen. Alleen dán is de situatie te stabiliseren.”

Weinig mensen hebben zo veel ervaring met vredesmissies als Guéhenno, die als ondersecretaris-generaal van de Verenigde Naties acht jaar lang verantwoordelijk was voor alle VN-vredesoperaties. Deze zomer trad hij af. De Franse diplomaat en intellectueel maakte in de jaren negentig furore met provocerende boeken over het afnemende belang van natiestaten (Het einde van de democratie) en het gevaar van westers triomfalisme na het einde van de Koude Oorlog (De toekomst van de vrijheid).

Zouden de Europese landen troepen moeten aanbieden voor de VN-missie in Congo?

„Zeker, maar ik weet dat er weinig animo voor bestaat. Dat is bedroevend, want de stabiliteit van Afrika is voor Europa van strategisch belang. Bovendien is het de verantwoordelijkheid van alle lidstaten, en vooral van de machtige landen in de Veiligheidsraad, om te zorgen dat er genoeg militairen zijn om de missie te laten slagen.

„De vredesmacht moet sterk genoeg zijn om de rebellen duidelijk te maken dat er geen militaire oplossing is. Zonder versterking van de blauwhelmen zal ieder vredesinitiatief ongeloofwaardig zijn en falen.”

U heeft eens gezegd dat VN-missies moeten voorkomen dat ze gezien worden als bondgenoot van één van de partijen in een conflict. Maar in Congo steunen de VN de regering.

„De moeilijkheid is: in Congo zijn min of meer democratische verkiezingen gehouden. Dan kunnen de Verenigde Naties niet wezenlijk afstand nemen van de regering, alsof ze het beter weten dan de kiezers. Maar dat weerhoudt de VN er niet van om het regeringsleger te kritiseren voor de misdaden die de militairen nu begaan. VN-gezant Alan Doss heeft zelfs over oorlogsmisdaden gesproken. We moeten de regering er steeds op wijzen dat ze haar legitimiteit niet alleen kan ontlenen aan verkiezingen. Daarvoor is ook respect voor de mensenrechten nodig.

„De grote landen die zich met Congo bezighouden hadden na de verkiezingen het gevoel dat ze hun aandacht wel konden laten verslappen. Fout! Er lagen nog twee onopgeloste problemen: de verhouding met buurland Rwanda en de hoognodige hervorming van leger en politie. Dat wreekt zich nu.”

In Oost-Congo hebben de blauwhelmen het vertrouwen verloren van de bevolking, omdat ze die niet konden beschermen.

„Er is altijd een grote kloof tussen de hoge verwachtingen van VN-missies en de beperkte mogelijkheden. De troepen staan voor een enorme taak. Ze zijn met slechts 17.000 man in een land zo groot als heel Europa. Ze kunnen niet in ieder dorp zijn om de orde te bewaren. Het is een wonder dat ze nog zoveel voor elkaar hebben gekregen dat de verkiezingen konden doorgaan. Maar ze vragen allang om versterkingen, want het is heel gevaarlijk als je in een crisissituatie niet meer in de strijd kan gooien, omdat je aan je limiet zit.”

Besluit de Veiligheidsraad niet te makkelijk tot vredesmissies, zonder zich af te vragen of ze haalbaar zijn en er wel genoeg manschappen beschikbaar zijn?

„Soms heb je het gevoel dat de internationale gemeenschap het belangrijker vindt om te laten zien dat ze iets doet, dan dat ze echt werkt aan een oplossing. Tegelijk moet ik erkennen dat het voor de Veiligheidsraad heel moeilijk is om ‘nee’ te zeggen tegen een verzoek om vredestroepen. Vergelijk het met een dokter, die tegen zijn patiënt zou moeten zeggen: ‘Sorry, maar aan uw geval begin ik niet, dat lukt tóch niet.’ De hele wereld ziet dat zich een drama ontrolt. De Veiligheidsraad is dan vaak de laatste hoop.

„Het dilemma is al gauw: als we niets doen bestaat er een groot risico dat er gruwelijke dingen gebeuren. En als we wél een missie sturen kan die mislukken. Maar je bent niet zeker dat er gruwelijke dingen gebeuren. En je bent ook niet zeker dat je faalt. Ik vind alleen: als de raad besluit tot een riskante missie, dan zouden de grote landen zich er veel meer voor moeten inzetten. Want als ze dat niet doen, worden de risico’s nog veel groter.

„De lasten van vredesmissies zijn nu heel ongelijk verdeeld in de wereld. De moeilijkste operaties worden uitgevoerd door de organisaties die dat het minst aankunnen, zoals de Afrikaanse Unie in Somalië. Voor de iets minder zware, maar nog steeds heel moeilijke missies hebben we de Verenigde Naties. En voor de minst lastige crisissituaties doen we een beroep op de organisaties met de beste uitrusting, zoals de Europese Unie. Dat is toch de wereld op zijn kop?”

Ook binnen de VN zijn de lasten van vredesmissies ongelijk verdeeld.

„Dat is niet goed. Je hebt de landen die bepalen of er wel of niet een vredesoperatie komt: vooral de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad. Dan zijn er de landen die de rekening betalen: voor een deel dezelfde landen, voor een deel andere, zoals Japan. En ten slotte zijn er de landen die de risico’s lopen door de troepen te leveren voor operaties in steeds gevaarlijker gebieden.

„Die oneerlijke werkverdeling creëert spanningen. Politiek is dat uiteindelijk niet houdbaar. En het doet afbreuk aan het gezag van de Verenigde Naties. Je geeft het signaal af dat de rijke landen wel geïnteresseerd zijn, maar niet genoeg geïnteresseerd om de levens van hun eigen militairen op het spel te zetten.”

U bent somber over de toekomst van VN-vredesmissies?

„Het hele fenomeen vredesmissies is in een gevarenzone beland. Sinds het jaar 2000 is het aantal VN-militairen explosief gestegen van ruim 20.000 tot bijna 110.000 dit jaar. Het gevaar is dat we vergeten welke risico’s eraan verbonden zijn, en wat de voorwaarden zijn om succes te kunnen boeken. Dat het belangrijk is om een krachtig mandaat te hebben en dat je geen vredesmissie moet sturen als er geen vrede is om te handhaven.

„Waar ik bang voor ben is dat die enorme uitbreiding van het aantal operaties ten koste gaat van onze geloofwaardigheid. We hebben gewoon niet genoeg gekwalificeerd personeel om al die taken goed te vervullen. Bovendien: een VN-vredesmissie is een medicijn dat niet in alle omstandigheden werkt.

„Als er in een conflictgebied genoeg mensen zijn die vrede willen, kunnen vredestroepen het verschil maken tussen oorlog en vrede. Ontbreekt het aan zo’n kritische massa, en is er geen stevig vredesakkoord, dan is het onrealistisch om te denken dat blauwhelmen voor vrede kunnen zorgen.

„Zowel bij links als bij rechts bestaat een overdreven vertrouwen in militair optreden. Maar je bereikt niets zonder een politieke aanpak van de problemen. Als we de afgelopen jaren één les hebben geleerd, dan is het wel dat militaire operaties een heel bot middel zijn.”

U doelt op de invasie van Irak?

„Zeker, maar daarvoor, bij de inval in Afghanistan, werd de politieke kant ook al verwaarloosd. Vandaag nog las ik mijn aantekeningen terug uit 2001 en 2002: we voerden eindeloze discussies over het voorkomen van een humanitaire crisis in Afghanistan. Terwijl het meest humanitaire wat je kon doen was werken aan een alomvattend vredesakkoord. Misschien ook door onderdelen van de Talibaan erbij te betrekken. Daar is onvoldoende over nagedacht.

„Verder bestond er destijds grote weerstand tegen legering van militairen buiten Kabul – achteraf gezien was ook dat een grote fout. Men besefte niet dat een snelle oplossing er niet inzat.

„Als je nu terugkijkt was wél heel positief dat de Veiligheidsraad veel minder verdeeld was dan nu. Er was, zo kort na ‘11 september’, een gevoel dat we moesten samenwerken. Nu ontbreekt dat.”

Toch werd de Veiligheidsraad het vorig jaar eens over een missie voor de West-Soedanese regio Darfur. Maar die komt amper van de grond.

„Om in Darfur iets te bereiken moet je eerst een visie hebben op de toekomst van Soedan. De tragiek van Darfur is dat alle partijen steeds verstrikt raken in tactiek, en niet nadenken over de lange termijn.

„Daardoor heeft de vredesoperatie, die de VN samen met de Afrikaanse Unie moeten uitvoeren, een hele zwakke politiek basis. In totaal moeten aan die vredesmacht straks 27.000 manschappen deelnemen, wat heel veel is. Maar ze zullen er zeker niet voor het eind van het jaar zijn. En wanneer de missie uiteindelijk wél compleet is, zullen de problemen niet voorbij zijn. Zelfs al hadden we ook alle materieel waar het ons nu aan ontbreekt, zolang er geen politieke oplossing is valt de situatie niet echt te stabiliseren.”