Het Brusselse beest dat ongevraagd de leiding nam

Jan Werts: The European Council. Met voorwoord van Jan-Peter Balkenende. John Harper, 272 blz. € 27,–

Met sirenes kwam een stoet zwarte, geblindeerde auto’s de Europese wijk in Brussel binnengescheurd, hordes motoragenten ervoor en erachter. Het was een donderdagavond in december 2003, de vooravond van een Europese Top. Welke regeringsleider kwam hier vergaderen? Vast niet de Luxemburger of de Portugees. Op de apenrots van de Europese leiders gelden precieze pikordes. Het betoeterde alfamannetje bleek de Duitse bondskanselier Schröder te zijn, leider van de lidstaat met de grootste economie en het grootste inwonertal. Welkom op de Europese Raad.

Het forum van de regeringsleiders is een raar ding in het Europese mechaniek. Oorspronkelijk had het er ook helemaal niet zullen zijn. Er was voorzien in een Commissie die voorstellen mocht doen, een Raad van nationale (vak)ministers die besliste en een Parlement dat adviseerde. Wel werd ook in de beginjaren bij een impasse of een crisis, enkele malen een top van regeringsleiders bijeengeroepen. Steeds nam de Franse president het initiatief. Met name Nederland en België vreesden van deze Toppen een inbreuk van ouderwetse machtspolitiek in het door het verdrag geregeerde gemeenschapsleven.

In december 1974 slaagde de Franse president Giscard d’Estaing erin het verzet van de kleintjes te breken en de Toppen te institutionaliseren tot een ‘Europese Raad’, die driemaal per jaar zou vergaderen en in tien jaar uitgroeide tot het gezaghebbendste orgaan in de Gemeenschap (nu: Unie). Alle belangrijke Europese beslissingen worden er genomen. Mag Turkije lid worden en wanneer? Hoe moet de CO2-reductie over de lidstaten worden verdeeld? Natuurlijk gebeuren er in Brussel ook allerlei dingen onder de radar, maar de écht zwaarwegende zaken die ieders politieke leven raken, daarover kunnen alleen de verzamelde presidenten en premiers besluiten. Alleen zij hebben gezamenlijk en afzonderlijk voldoende gezag ten overstaan van hun nationale parlementen en opinies.

Onlangs verscheen de hoogst informatieve studie The European Council van de Nederlandse journalist Jan Werts. Hoewel de anekdotes niet ontbreken, biedt het boek een ongekend systematische blik op de Europese Raad. Werts volgt de Toppen al ruim dertig jaar als Brussels correspondent (tegenwoordig vooral voor vakbladen) en promoveerde in 1991 als jurist op het onderwerp. Deze lange ervaring en dubbele hoedanigheid blijken grote troeven. Een beter boek over dit fenomeen is er niet.

Opvallend is hoe de Europese Raad van regeringsleiders als onderzoeksobject is verwaarloosd. Vergeleken met de academische boekenplanken vol over Commissie, Parlement of Hof komen de Toppen er bekaaid af. Auteurs wisten zich kennelijk geen raad met dit rare beest dat ongevraagd de leiding overnam.

Met name de aanhangers van het oude, ‘supranationale’ ideaal – Den Haag, (Belgisch) Brussel, Commissie en Parlement – bleven de Toppen met wantrouwen bezien. Zij hadden gehoopt van Europa een plek te maken waar kleine en grote landen gelijk waren, waar het nationaal belang alleen fluisterend werd ingeroepen en zonder brute machtspolitiek. Toen die hoop door de onstuitbare opmars van de Europese Raad ijdel werd, ontwikkelden ze strategieën om het beest weg te denken. Zo hielden de kleine landen lang tegen dat de Europese Raad juridisch een ‘instelling’ werd. Voor de machtsverhoudingen maakte dit niet uit, maar in Den Haag vond men het toch geruststellend.

Tegelijk is er voor de Toppen vanaf het begin ongekend veel media-aandacht geweest. Er zijn immers beelden en verhalen te halen: ruzies tussen leiders, deals achter de schermen, nachtelijke marathonzittingen, foute grappen. (President Chirac in het gekijf om de verdeling van Europese agentschappen tegen de dwarsliggende Zweedse premier Persson, in 2001: ‘En wat als Zweden een agentschap voor modellen krijgt, jullie hebben toch zulke mooie vrouwen?’)

Het bijzondere van Werts’ boek is dat deze twee werelden samenkomen: een journalistiek gevoel voor de onloochenbare macht van de Europese Raad én de (Nederlandse) juridische traditie van argwaan ertegen. De auteur laat in de teksten zien hoe de regeringsleiders de andere instellingen, inclusief de Commissie, opdrachten geven en zich zo als baas van het spul opwerpen.

Is de Europese Raad dus de Europese ‘regering’? Werts vermijdt de term. Maar de Kaukakus-oorlog en de kredietcrisis bevestigden de afgelopen tijd juist Werts’ analyse dat alleen de gezamenlijke nationale regeringsleiders in staat zijn met gezag op crises te reageren. Er zijn weinig redenen om dat te veranderen. Het is of zij, of niemand. Namens Europa vloog roulerend voorzitter Sarkozy naar Moskou en Tblisi voor een staakt-het-vuren. Namens de Unie gaat de Fransman morgen naar de G20 in Washington over de kredietcrisis. Van de Europese leiders is hij ditmaal degene met meeste motoragenten.