'Hulp werd bezuinigingsoperatie'

Een vernietigend rapport over miljarden Nederlandse ontwikkelingshulp aan Afrika is morgen onderwerp van debat in de Tweede Kamer. Wordt het beleid nu fors gewijzigd?

De Nederlandse ministers Herfkens (PvdA, 1998-2002) en Van Ardenne (foto) (CDA, 2003-2007) bezochten diverse malen Afrikaanse landen om de effecten van de financiële steun ter plaatse te bekijken. Foto’s Hollandse Hoogte/Frans Schellekens en AFP Netherlands Minister for Development and Co-operation Agnes Van Ardenne caresses an child who managed to escape from a LRA (Lord Resistance Army) rebel camp in Northern Uganda, while visiting in Pagak an Internal Displaced Person Camp, 22 October 2003. LRA, a brutal rebel group, has been active in northern Uganda since 1988 with the purpose to replace the secular government with an administration that would enforce the biblical Ten Commandments, which fighters are notorious for committing atrocities against civilians. AFP PHOTO/PETER BUSOMOKE.
De Nederlandse ministers Herfkens (PvdA, 1998-2002) en Van Ardenne (foto) (CDA, 2003-2007) bezochten diverse malen Afrikaanse landen om de effecten van de financiële steun ter plaatse te bekijken. Foto’s Hollandse Hoogte/Frans Schellekens en AFP Netherlands Minister for Development and Co-operation Agnes Van Ardenne caresses an child who managed to escape from a LRA (Lord Resistance Army) rebel camp in Northern Uganda, while visiting in Pagak an Internal Displaced Person Camp, 22 October 2003. LRA, a brutal rebel group, has been active in northern Uganda since 1988 with the purpose to replace the secular government with an administration that would enforce the biblical Ten Commandments, which fighters are notorious for committing atrocities against civilians. AFP PHOTO/PETER BUSOMOKE. AFP

Voor pleitbezorgers van ontwikkelingssamenwerking lijkt zwaar weer op komst. De Tweede Kamer debatteert morgen over een rapport dat ongemeen harde kritiek bevat op het Nederlandse ontwikkelingsbeleid aangaande Afrika.

Het rapport is afkomstig van de inspectiedienst (IOB) van de afdeling Ontwikkelingssamenwerking van het ministerie van Buitenlandse Zaken zelf. Maar dat gegeven heeft bepaald niet geleid tot een slager die zijn eigen vlees goedkeurt. Integendeel.

Het Nederlandse Afrikabeleid 1998-2006. Evaluatie van de bilaterale samenwerking kraakt harde noten over een periode van acht jaar waarin langs bilaterale weg 5,8 miljard euro naar Afrikaanse landen ging. Meer dan eenderde van de 5,8 miljard is gebruikt voor twee speerpunten van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid: schuldkwijtschelding en algemene begrotingssteun voor arme landen. Een greep uit de conclusies:

De invloed van algemene begrotingssteun op „economische groei en de verbetering van de inkomenspositie van de arme bevolking” is „nergens aangetoond”.

Nederland is „meer dan de meeste andere donoren” overgegaan tot sectorsteun en begrotingssteun. Deze verschuiving „stond vaak op gespannen voet met ernstige tekortkomingen in goed bestuur en grote corruptie in de meeste partnerlanden”.

Nederland heeft de steun aan de Afrikaanse landbouw „verwaarloosd”.

„Een aanzienlijk deel” van de ontwikkelingsbegroting gaat op aan kwijtschelding van schulden „die niet aantoonbaar ontwikkelingsrelevant zijn”.

Sterker: De schuldkwijtschelding is „ten koste gegaan van armoedebestrijding”.

„Laat even tot je doordringen wat hier wordt gezegd”, zegt Paul Hoebink, bijzonder hoogleraar Ontwikkelingssamenwerking. „Schuldkwijtschelding die ‘ten koste gaat van armoedebestrijding’. Dat is dus het tegenovergestelde van wat beoogd is.”

Het rapport werd in februari openbaar maar werd toen nauwelijks opgepikt. Door de media maar ook door de Kamer, terwijl die er nota bene op had aangedrongen. „Als staatsburger vind ik dat heel erg”, zegt Jan Willem Gunning, hoogleraar Ontwikkelingseconomie aan de Vrije Universiteit. „Als je ziet om wat voor bedragen het gaat.”

In de geëvalueerde periode zwaaiden drie bewindspersonen de scepter bij OS: Jan Pronk, Eveline Herfkens (beide PvdA) en Agnes van Ardenne (CDA), de voorganger van huidig minister Bert Koenders (opnieuw PvdA). Niet eerder werd de balans van zo’n lange periode opgemaakt. Voor het 606 pagina’s tellende rapport zijn meer dan vijfhonderd betrokkenen geraadpleegd.

De Tweede Kamer zou in juli al over het rapport debatteren maar dat werd steeds uitgesteld. Nu staat het voor morgen op de agenda. Ná de oorspronkelijke debatdatum in juli is, in opdracht van OS nog onderzoek verricht naar het kritische Afrika-rapport. De conclusie van dit onderzoek is dat het rapport niet zo betrouwbaar is (zie inzet).

Hoogleraren Hoebink en Gunning baseren zich in hun reactie alleen op het Afrika-rapport. Zij hebben zware kritiek, bijvoorbeeld op de manier waarop het instrument van schuldkwijtschelding is toegepast.

Hoebink: „Schandalig.” Gunning: „Lariekoek.”

Tussen 1998 en 2006 schold Nederland 1 miljard euro kwijt aan schulden op exportkredieten. Dat zijn kredieten die Nederlandse bedrijven opnemen om, bijvoorbeeld, een flatgebouw neer te zetten in Nigeria. Nigeria betaalt zodra het gebouw af is – tenzij de Nederlandse staat dus besluit om de rekening op te pakken. Het Nederlandse bedrijf moet dan wel gecompenseerd worden natuurlijk.

Dat gaat als volgt. Het ministerie van Financiën, waar de exportkredietverzekeringen vaak worden herverzekerd, compenseert het Nederlandse bedrijf. Financiën vergoedt 90 à 95 procent, omdat bedrijven een eigen risico hebben. Financiën declareert zelf echter de volle 100 procent – en wel bij Ontwikkelingssamenwerking.

Geld dat oorspronkelijk gereserveerd was voor de armen in Afrika, verdwijnt dus in de Haagse schatkist. Zoals de IOB-evaluatie constateert: „De Nederlandse staat ‘verdient’ aan schuldkwijtschelding.”

Hoebink noemt de schuldkwijtschelding „een smerige bezuinigingsoperatie”, en „uitermate corrumperend”. Gunning: „Financiën ziet dit als een geweldige truc om extra ruimte in de begroting te creëren.”

Koenders liet in een eerste reactie weten te zullen vasthouden aan de schuldkwijtschelding. Hoebink: „Koenders durft de confrontatie met zijn partijgenoot Wouter Bos [minister van Financiën, red.] niet aan.”

Gunning benadrukt dat het systeem van schuldkwijtschelding voldoet aan de criteria van de OESO. „Maar als burger vind ik het lariekoek.”

De deskundigen delen niet alle kritiek in het rapport. De IOB stelt dat een positief effect van begrotingssteun – kosten: 800 miljoen – nauwelijks waarneembaar is. Volgens het IOB geeft begrotingssteun „schijnzekerheid”: door geld te geven via Afrikaanse regeringen, denken donoren dat ze iemand hebben om aan te spreken op de uiteindelijke bestedingen. Maar in de praktijk blijkt geld toch vaak in verkeerde zakken te belanden. Bovendien leidde „bestedingsdruk” tot „aanzienlijke incidentele begrotingssteun”. Dit is een bekend punt van kritiek: het geld moét op, anders worden we volgend jaar gekort op ons budget. Dit gedrag zou leiden tot verkeerde uitgaven.

Gunning: „Het heeft geen zin om geld te geven aan Mugabe-achtige types, maar als je streng selecteert, kan begrotingssteun wel degelijk zinvol zijn.” Hoebink: „Bij begrotingssteun is er tenminste nog toezicht van internationale accountants. De controleerbaarheid van de budgetten van Afrikaanse regeringen neemt toe.”

Gunning deelt het gevoel „dat je dit allemaal leest en denkt: potverdorie, we zijn zo lang bezig geweest en we weten eigenlijk niet wat er gebeurd is. Dat is heel erg.” Hij realiseert zich ook dat de evaluatie „vast misbruikt zal worden om nu te zeggen: ‘ontwikkelingssamenwerking is allemaal zinloos’.” Maar, zegt Gunning: „Als men zegt: schaf de helft van OS af, dan zeg ik: besteed het beter.”