Hof breekt schurkenpantser

Voor het eerst beschuldigt het Internationale Strafhof een zittend staatshoofd van genocide.

Maar het is onzeker of president Bashir van Soedan ook kan worden gearresteerd.

Na Slobodan Milosevic, Charles Taylor en Augusto Pinochet moet ook Omar al-Bashir het nu onder ogen zien. Met de vanzelfsprekende straffeloosheid van staatshoofden en voormalige staatshoofden is het gedaan – of ze nu komen uit (achtereenvolgens) Joegoslavië, Sierra Leone, Chili of Soedan. Ze kunnen ter verantwoording worden geroepen voor hun praktijken.

De aanklager van het Internationaal Strafhof in Den Haag, Luis Moreno-Ocampo, heeft maandag een nieuwe stap gezet in een ontwikkeling die al enkele jaren gaande is: de geleidelijke uitbreiding van de reikwijdte van internationale strafrecht.

Ocampo beschuldigde de Soedanese president Bashir van volkerenmoord, misdaden tegen de menselijkheid en oorlogsmisdaden in de Soedanese regio Darfur. En hij verzocht het Strafhof om Bashir aan te klagen en een arrestatiebevel tegen hem uit te vaardigen. Het is de eerste keer dat de aanklager van het Strafhof om arrestatie van een zittende president vraagt.

De tijd dat een staatshoofd zich veilig kon wanen achter zijn landsgrenzen is voorbij. De nationale soevereiniteit was eeuwenlang de basis van het internationale recht en functioneerde als ‘harnas’ voor politieke leiders die de bemoeizuchtige buitenwereld op afstand wilden houden. Maar dat pantser is poreus geworden – internationale rechtsregels reiken steeds vaker over landsgrenzen heen.

Het Joegoslavië-tribunaal heeft daarbij een voortrekkersrol gespeeld. Maar niet alleen het internationale strafrecht heeft de nationale soevereiniteit uitgehold. Internationale organisaties beoordelen tegenwoordig verkiezingen, en naleving van mensenrechten in landen. Met een beroep op het concept ‘humanitaire interventie’ kwam de NAVO in 1999 in actie tegen Servië, om de Servische provincie Kosovo te beschermen.

En dan is er het door de VN in 2005 aanvaarde beginsel van ‘Responsibility to Protect’. Dat bepaalt: regeringen zijn in de eerste plaats zelf verantwoordelijk om hun burgers te beschermen, maar als zij dat niet kunnen of willen, moet de internationale gemeenschap haar verantwoordelijkheid nemen, desnoods tegen de zin van zo’n regering. Met een beroep daarop werd dit jaar gepleit voor ingrijpen in Birma, toen het militaire bewind in dat land geen buitenlandse hulpverleners toeliet na de vernietigende cycloon Nargis.

Maar al die juridische en geopolitieke innovaties hebben niet alleen geleid tot verzwakking van de nationale soevereiniteit van landen. Ze hebben ook een tegenreactie opgeroepen. Veel landen beginnen zich te verzetten tegen het uitkleden van hun nationale soevereiniteit. Ze protesteren tegen wat zij zien als onterechte ‘inmenging in interne aangelegenheden’.

Rusland en China bedienen zich nogal eens van dat argument. Zo spraken zij vrijdag in de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties hun veto uit over een resolutie, die een wapenembargo en andere sancties zou opleggen aan Zimbabwe. De Veiligheidsraad, zeiden de twee grootmachten, mag zich volgens de VN-regels alleen bezighouden met kwesties die de internationale vrede en veiligheid betreffen – en dat speelt hier niet. De maatregel tegen Zimbabwe was daarmee van de baan.

Maar de gedachte dat alles wat binnen de grenzen van een land gebeurt de buitenwereld niet aangaat, is desondanks in de praktijk achterhaald. Alleen al het begrip ‘misdaad tegen de menselijkheid’ geeft aan dat sommige zaken zo ernstig zijn dat ze ons allemaal aangaan.

Vanuit die gedachte heeft de Veiligheidsraad, inclusief Rusland en China, het Strafhof in 2005 gevraagd een onderzoek in het stellen naar de crisis in Darfur. De aanklacht van Ocampo is het directe resultaat van dat onderzoek. Dit is precies waar het Hof voor is opgericht, vindt de aanklager: een staatshoofd verantwoordelijk houden voor ernstige misdaden die hij heeft begaan tegen zijn bevolking, terwijl rechtbanken in eigen land niet tot vervolging willen of kunnen overgaan.

Maar als het Hof inderdaad besluit tot vervolging van Bashir, dan zal het meteen stuiten op grote problemen. Niet alleen ligt de aanklager nu al onder vuur – omdat zijn streven naar rechtvaardigheid de pogingen om vrede in Soedan te bereiken dreigt te ondergraven. Daar komt nog bij dat het Hof geen eigen middelen heeft een arrestatiebevel uit te voeren. En dat Soedan Bashir aan het Hof zal overdragen, of dat hij zich zelf in Den Haag meldt, lijkt uitgesloten.

Evenmin waarschijnlijk is het dat de Veiligheidsraad instemt met een (gewapende) actie om Bashir te arresteren. Soedans bondgenoot China is een permanent lid van de raad en heeft dus vetorecht. En zo dreigt het Hof, na de historische stap van gisteren, te blijven zitten met opnieuw een zware aanklacht tegen een verdachte die het niet te pakken kan krijgen.

Niet alleen president Bashir staat dus voor een onzekere toekomst, maar ook het Strafhof. De internationale gemeenschap heeft weliswaar nieuwe rechtsregels opgesteld, juridische instrumenten waarmee de nationale soevereiniteit van landen opzij kan worden geschoven. Maar dat is niet gepaard gegaan met de ontwikkeling van een krachtig instrument om die regels ook af te dwingen.

Het orgaan dat dat wel zou kunnen doen is de Veiligheidsraad. Maar in de praktijk is die vaak verlamd door zijn eigen verdeeldheid, zeker als het aankomt op krachtig ingrijpen.