EU beperkt generaal pardon voor illegalen

De EU-regeringen willen de illegale immigratie in Europa beteugelen door grootschalige amnestie-regelingen te beperken en buitengrenzen strenger te bewaken.

De Franse president Nicolas Sarkozy verkocht het voorafgaand aan de topontmoeting van de Europese ministers van Justitie deze week in Cannes al als een succes. Europese lidstaten als Spanje, Italië en Griekenland mogen geen grote groepen illegale migranten meer per generaal pardon legaliseren. Een land dat daartoe overgaat, moet dat eerst in Europees verband afstemmen en mag er alleen toe overgaan als het gaat voor kleine groepen illegalen die dan ook nog eens individueel beoordeeld moeten worden.

Het voorstel van de Franse minister van Immigratie, Brice Hortefeux, voor zo’n verbod op collectieve legalisering maakt deel uit van een Europees ‘migratiepact’ dat Frankrijk tijdens zijn EU-voorzitterschap wil doorvoeren. Dat pact behelst niet alleen een Europees verbod op grootschalige amnestieverlening, maar ook een scherpere bewaking van de Europese buitengrenzen en betere samenwerking bij de opvang van economische- en kennismigranten die wél welkom zijn.

Het Franse voorstel om alleen nog na Europese consultatie grootschalige amnestieverlening mogelijk te maken, trok in Cannes de meeste aandacht. Europa huisvest zo’n acht miljoen illegale migranten; jaarlijks sturen de lidstaten er circa 90.000 terug.

Met name landen als Spanje, Italië en Griekenland legaliseerden de afgelopen paar jaar op grote schaal illegalen. In Spanje kregen 800.000 migranten een permanente verblijfsvergunning, in Italië 600.000 en in Griekenland 200.000. Dat gebeurde deels uit economische overwegingen en deels om het illegale migrantencircuit beheersbaar te maken.

Maar een permanente verblijfsvergunning in het ene land betekent een toestroom van nieuwe migranten in andere EU-landen, omdat de verblijfsvergunningen na toekenning in de hele Europese Unie geldig zijn. Spanje en Italië, zo is de kritiek van de andere lidstaten, waaronder Frankrijk en Nederland, exporteerden daarmee hun nationale migratiebeleid naar de rest van Europa.

Onder Nederlands EU-voorzitterschap (eind 2004) introduceerde toenmalig minister Rita Verdonk al een consultatieprincipe. Lidstaten die collectieve amnestie overwogen, moesten daarover, voorafgaand aan definitieve besluitvorming, de andere lidstaten informeren. Afspraken daarover werden in 2005 wel gemaakt, maar in de praktijk niet nagekomen.

Frankrijk probeert dat met het pact opnieuw en lijkt daar nu succes mee te hebben geboekt. Algemene regulering uit humanitaire of economische overwegingen moet plaats maken voor een afweging per geval, zo luidt de letterlijke, nog vertrouwelijke tekst uit het migratiepact, waar de 27 ministers van Justitie, ook die van Spanje, mee hebben ingestemd.

Het gaat om niet meer dan het uitspreken van een politieke intentie, aldus bij de onderhandelingen betrokken diplomaten. Frankrijk heeft geen voorstellen ingediend om die intentie ook te vertalen in juridisch bindende Europese regelgeving, zoals een kaderbesluit of een EU-richtlijn.

Volgens de Nederlandse staatssecretaris Nebahat Albayrak (Migratiebeleid, PvdA) gaat het om „forse politieke uitspraken” over de onwenselijkheid van grootschalige amnestie en „de noodzaak” om dergelijke operaties op Europese schaal te bespreken. Zij bevestigde dat er geen voorstellen liggen om dergelijk beleid ook Europees te kunnen afdwingen.

Spanje gaat ervan uit dat zijn jongste generaal-pardonregeling past binnen het nieuwe pact, omdat de illegalen die daarvoor in aanmerking kwamen moesten aantonen dat ze over een arbeidscontract beschikken en dus al individueel getoetst werden. Ook Nederland stelt zich op het standpunt dat de recente operatie om 24.000 afgewezen asielzoekers alsnog te legaliseren, binnen de nieuwe Franse criteria past, omdat er individueel getoetst wordt.

Frankrijk probeert het migratiepact op de Europese top in oktober door de regeringsleiders te laten bekrachtigen. Of een verbod op collectieve amnestieverlening dan nog opportuun is, is voor Albayrak de vraag. Want ook in Spanje dreigt economische malaise. Dat maakt volgens haar nieuwe grootschalige amnestieregelingen in Europa minder waarschijnlijk.