Ook overheid moet failliet kunnen gaan

Elke organisatie wordt een keer overbodig. Bij de overheid blijft de organisatie doormodderen, zeggen Huijgh van der Mandele en Arjen van Witteloostuijn.

Het debat over markt en overheid staat in het middelpunt van de belangstelling. Dat is niet voor het eerst.

Adam Smith is met zijn boeken hierover in de 18de eeuw beroemd geworden. Definitieve antwoorden op de vele markt-overheidvragen zijn nog altijd zeldzaam, na eeuwen van ervaring en onderzoek. Eén feit is echter onomstreden. Organisaties in de markt zijn gemiddeld veel productiever dan organisaties die in overheidshanden zijn. Met eenzelfde aantal mensen en eenzelfde hoeveelheid kapitaal worden door marktorganisaties in het algemeen meer en betere producten geproduceerd, ook als het gaat om gelijksoortige activiteiten.

Dat geldt ook voor activiteiten waarbij in Nederland de handen voor privatisering niet op elkaar gaan. Zo heeft recent onderzoek naar jeugdgevangenissen in Florida uitgewezen dat particuliere organisaties goedkoper (de commerciëlen) of beter (de niet-winstorganisaties) werken dan de locale overheden. Particuliere organisaties scoren aanzienlijk beter ten aanzien van recidive.

Over de gemiddeld superieure doelmatigheid en productiviteit van de markt bestaat in economenkring nauwelijks discussie. Toch speelt deze argumentatie, overeenkomstig de wet van Murphy, geen rol van betekenis in het politieke debat. Afgezien van politieke gevoeligheden en wijdverbreid onbegrip zorgen twee anomalieën echter voor complicaties die de gangbare economische logica frustreren.

De eerste anomalie is gelegen in de observatie dat de overgang van een overheidsorganisatie naar de markt merkwaardig vaak tot teleurstellingen leidt. Een dergelijke transformatie zou toch bijna automatisch tot meer doelmatigheid moeten leiden. De markt is echter geen automatisch wondermiddel. Met aanvullend beleid moet ervoor worden gezorgd dat die markten ook werken. Het simpele contrast tussen markt en overheid volstaat niet.

De tweede anomalie is het feit dat de beslissende bazen in marktorganisaties zelden of nooit een direct belang hebben bij hogere winsten in harde euro’s, laat staan bij een maximale eurowinst. Zo hebben tegenwoordig vele bestuurders een groot belang bij een geïnflateerde aandelenkoers. Die wordt in theorie op zijn beurt weer beïnvloed door de harde eurowinsten, maar een spraakmakend voorbeeld als dat van Enron heeft voor de zoveelste keer aangetoond dat koersen ook op andere manieren dan via harde dollarwinsten – en vaak veel effectiever en sneller – te beïnvloeden zijn.

De studies van Nobelprijswinnaar Herbert Simon in de jaren vijftig van de vorige eeuw hebben daarover al geen twijfel laten bestaan. Het verschil in doelmatigheid tussen organisaties in de markt en binnen de overheid valt niet te verklaren met de constatering dat marktpartijen naar winst streven en overheden dat niet doen. Toch wordt deze verklaring steeds weer opgevoerd.

Een alternatieve verklaring kan worden gevonden in de organisatie-economie. Economische activiteiten vinden voor het allergrootste deel plaats in en door organisaties. De effectiviteit van deze organisaties is alles behalve constant. Bij de oprichting is de effectiviteit laag. In de eerste jaren lukt het meestal niet om deze tot een acceptabel niveau op te krikken. Daarom gaan veel organisaties op jonge leeftijd weer kopje onder, en daarom weet de meerderheid van de overlevende organisaties de dwergstatus niet te ontgroeien.

De VOC bestaat niet meer, Fokker-vliegtuigen worden niet meer gemaakt, en een zelfstandige ABN Amro is inmiddels ook verleden tijd. Een prijzenoorlog, een nieuw en concurrerend product, een devaluerende dollar of een nieuwe technologie – altijd duikt één van deze of een andere externe kracht op die het einde van de organisatie inluidt.

Dat is in de particuliere niet-winstsector niet anders. In Harlingen praatte de plaatselijke jeugd elkaar plotseling aan dat hockey niet langer cool was. De hockeyvereniging liep leeg. Uiteindelijk restte nog één onderbemand veteranenelftal zonder bestuur. Later is de club met een geheel nieuwe groep vrijwilligers nieuw leven ingeblazen. Uiteraard kan dat ook een afdeling van een ministerie of een andere overheidsorganisatie overkomen: overbodigheid ligt ook daar op de loer.

Uiteindelijk wordt elke organisatie een keer overbodig. Ook zonder enige verandering in de boze buitenwereld kan de effectiviteit van een organisatie drastisch dalen. De ene keer worden incapabele bestuurders benoemd (Wessanen), een andere keer vindt fraude plaats (Ahold), en in weer andere gevallen worden ongelukkige strategische beslissingen genomen (Nutricia). Conflicten in een organisatie kunnen zo oplopen dat een minimum van onderling vertrouwen niet meer hersteld kan worden. En beneden een bepaald minimum van vertrouwen valt de effectiviteit van iedere organisatie ten offer aan onderlinge tegenwerking en miscommunicatie.

Of de oorsprong van het verlies aan effectiviteit buiten of binnen de organisatie moet worden gezocht, doet niet direct ter zake: uiteindelijk zal ingegrepen moeten worden. Vaak wordt dat inderdaad gedaan en wordt de organisatie-effectiviteit hersteld. Er is echter altijd een moment waarop herstel niet langer mogelijk is.

In dit opzicht is de verticale communicatie binnen een organisatie bijzonder relevant. Net zoals de menselijke cel uiteindelijk onherstelbaar wordt beschadigd, zullen intrinsiek imperfecte communicatiestromen de organisatie ooit fataal worden als niet eerder een externe schok het einde heeft ingeluid. Het doorvertelspel is hiervoor illustratief. De laatste persoon herkent het verhaal van de oorspronkelijke bedenker vaak niet. Hoe goed de verteller ook vertelt en de luisteraar ook luistert, altijd is een zekere mate van informatieverstoring onvermijdelijk.

Hoe groter de organisatie, langs hoe meer schijven communicatie moet stromen. Goede bestuurders hebben dat uitstekend in de gaten, en besteden aan deze communicatie zeer veel aandacht. Maar zelfs als alles en iedereen vol goede wil zich tot het uiterste inspant om alle relevante informatie perfect door te spelen, staat de inherente imperfectie van menselijke informatie-uitwisseling het eeuwig uitblijven van verstoringen in de weg. Die treden altijd op.

De organisatie komt altijd ooit in een vicieuze cirkel terecht waarbij het bestuur niet meer goed weet wat op de werkvloer gebeurt, en zelfs niet weet welke informatie ontbreekt. Op dat moment kan het bestuur moeilijk maatregelen nemen om het contact met de realiteit te herstellen. Bestuurders kunnen niet meer weten welke opdrachten zij moeten geven, werknemers krijgen onzinnige opdrachten of vragen voorgeschoteld, en de organisatie ondergaat een epileptisch insult. De organisatie is onbeheersbaar geworden.

Uiteindelijk valt daarmee de effectiviteit van de organisatie weg. Voorzover nog wat wordt gepresteerd, gebeurt dat omdat medewerkers uit plichtsbesef op oude routines vertrouwen.

Deze onvermijdelijke onbeheersbaarheid treft uiteindelijk elke organisatie, in de markt en bij de overheid. De ultieme consequenties zijn echter verschillend. En juist daar ligt de feitelijke kern van het verschil tussen markt en overheid. Een beschadigde of onbeheersbare organisatie in de markt valt uiteen, gaat failliet of wordt opgedeeld. Voor de deelnemers is dat vervelend, en kan het zelfs een ramp zijn, maar voor de economie als geheel is het zelfreinigende selectievermogen van de markt heilzaam, zolang voldoende nieuwe organisaties in de plaats van hun verdwenen tegenvoeters komen. Het verdwijnen van oude en het ontstaan van nieuwe organisaties is een zeer belangrijke bron van stijgingen van productiviteit en vernieuwing van technologieën, dus van nieuwe welvaart.

In Harlingen zijn twee scheepswerven gesloten. De medewerkers werden ontslagen. Nieuwe werven met een nog groter aantal medewerkers hebben het werk echter overgenomen. De (kleine) scheepsbouw bloeit aan de Friese kust als nooit tevoren.

Het contrast met de overheid is groot. Natuurlijk krimpen afdelingen of ministeries met enige regelmaat, maar het sluiten van gehele afdelingen of complete ministeries is zelden of nooit aan de orde. De laatste keer dat een ministerie werd gesloten, betrof waarschijnlijk het ministerie van Koloniën dat evident overbodig was geworden.

Iedereen kan constateren dat het met de doelmatigheid van veel overheidsorganisaties bedroevend is gesteld. De arme minister Donner die kreunde dat hij toch niet verantwoordelijk kon worden gesteld voor kwesties waarvan hij niet op de hoogte kon zijn, is daarvan een treffend voorbeeld. Onze stelling is dat het voor Donner en zijn collega's onmogelijk is om over alle correcte en relevante informatie te beschikken in een organisatie als het ministerie van Justitie dat een onbeheersbare moloch is. Daarom tobt Justitie van het ene drama naar het andere.

Het is waarschijnlijk dat veel andere ministeries met vergelijkbare onbeheersbaarheden kampen, met het ministerie van Onderwijs als andere blikvanger. Een cruciaal verschil met een werkende markt is dat daar zo’n onbeheersbare organisatie wordt vervangen. Bij de overheid blijft de organisatie vrijwel altijd doormodderen.

Uitzonderingen op de regel tonen aan dat het ook anders kan. De grote kwaliteit van het Nederlandse onderwijs in het verleden was het gevolg van het decentrale en onbeschermde karakter van een sector die werd geregeerd door de historische vrijheid van onderwijs. Op onbedoelde wijze heeft deze ervoor gezorgd dat oude ‘onbeheersbare’ scholen voortdurend door nieuwe ‘beheersbare’ scholen werden vervangen.

Het moderne beleid is dermate gecentraliseerd dat het selectiemechanisme is uitgeschakeld, met alle gevolgen van dien. Ook binnen de markt werkt het selectiemechanisme niet altijd. In de markt opereren namelijk nogal wat organisaties die door de overheid van een zodanig belang worden geacht dat zij desnoods met overheidsgeld overeind worden gehouden. Voorbeelden hiervan zijn organisaties in het betaald voetbal. Een substantiële stroom geld van de individuele belastingbetaler houdt menige voetbalclub op de been. De onbeheersbare voetbalorganisatie blijft voortmodderen, en onderscheidt zich in weinig van een onherstelbare overheidsorganisatie.

Zichtbare of onzichtbare staatssteun in de marksector is sinds jaar en dag schering en inslag, ook in het kapitalistische Walhalla van de Verenigde Staten. Dezer dagen is de kersverse Italiaanse minister-president Silvio Berlusconi weer op herhaling. Op allerlei plaatsen in de wereld worden momenteel de naweeën van de kredietcrisis kunstmatig gedempt via directe of indirecte ondersteuning van financiële instellingen.

In de jaren tachtig van de vorige eeuw werd deze vorm van bescherming levendig beschreven door de te weinig bekende Hongaarse econoom János Kornai. In diverse geschriften heeft hij de desastreuze gevolgen beschreven van wat hij rekbare begrotingen noemde. De schade bestaat vooral uit het voortbestaan van onbeheersbare organisaties. Immers: bij schade ontbreekt de motivatie tot ingrepen, omdat de overheid toch als reddende engel optreedt, ook in het stadium waarin herstel nog mogelijk is. Het is veel gemakkelijker om de hand op te houden bij de overheid, die zeker bij essentieel geachte en vaak monopoloïde diensten niet kan of durft te weigeren.

Kortom: bij beschouwingen over doelmatigheid is het onderscheid tussen beschermd en onbeschermd veel relevanter dan het verschil tussen markt en overheid. De gemiddelde doelmatigheid van beschermde organisaties lijdt te veel onder het hardnekkige verschijnsel dat het leven van onbeheersbare organisaties eindeloos wordt gerekt. De samenleving is erbij gebaat dat selectie van onbeschermde organisaties kan plaatsvinden, zodat die door liquiditeitstekorten uiteindelijk uiteenvallen. Alleen dan kan via selectie en vervanging creatieve destructie zijn werk doen.

Huigh van der Mandele is een gepensioneerd econoom te Harlingen. Arjen van Witteloostuijn is hoogleraar economie en management in Antwerpen, Durham (VK) en Utrecht.