Lege bajes

Een paar jaar geleden kampte Nederland nog met een cellentekort. Nu staat een op de vijf cellen leeg. „Hoe het personeel zich daarbij voelt? Stel je een ober voor in een slecht bezocht restaurant.”

De Leeuwarder gevangenis is dicht. Het huurcontract, dat tot 2010 liep, is per 1 april opgezegd. In 2005 was nog besloten het gebouw te renoveren. Nu is daar toch van af gezien.

Het huis van bewaring in Groningen is vorig jaar dichtgegaan. De geplande nieuwe gevangenis in het westen van de stad die in 2005 open zou gaan, is er nooit gekomen. Het Drentse gevangeniscomplex Veenhuizen sluit twintig procent van de cellen. Overmaze, de twaalf verdiepingen hoge gevangenisflat in Maastricht, wordt verbouwd tot psychiatrisch centrum voor gedetineerden. Gevangenis Lunette in het Gelderse Zutphen is begin dit jaar gesloten. Het huis van bewaring De Leuvense Poort in Den Bosch is vorig jaar gesloten. Het verouderde huis van bewaring Noordsingel in Rotterdam zal vervroegd sluiten. In de regio Rotterdam verdwijnt tien procent van de cellen. De Willem II gevangenis van Tilburg sluit een op de vijf cellen.

Een op de vijf gevangeniscellen staat leeg. Dus moeten veel gevangenissen dicht. „Het zou toch vreemd zijn als ik de gevangeniscapaciteit niet zou afstemmen op de behoefte?”, antwoordde staatssecretaris Nebahat Albayrak (Justitie, PvdA) op een vraag van de Kamer. Sinds begin vorig jaar heeft Albayrak 1.200 cellen laten sluiten, een kleine tien procent van de totale capaciteit. „Er zijn daarnaast plannen om nog meer plaatsen af te stoten”, vertelde Albayrak de Kamer in april. „Het is een grote puzzel, waarbij wordt geprobeerd de tijdelijke leegstand zo goed mogelijk over het land uit te spreiden.”

„We zitten in een krimpscenario. Dat hebben we nog nooit gehad”, zegt Bert Koops, voorzitter van de gemeenschappelijke ondernemingsraad van het gevangeniswezen. Cellen die vrij komen, worden niet meer gevuld. Justitie heeft lange tijd grote moeite gehad met het werven van extra personeel. Nu zijn honderden bewaarders overcompleet. „Onder het personeel heerst onrust.”

Het leeglopen van de gevangenissen is een opmerkelijke ommekeer. Dertig jaar lang ging het aantal gedetineerden omhoog, nooit omlaag. Het leek een niet te stuiten ontwikkeling, waarbij de kleur van het kabinet niet uitmaakte. De piek werd in 2005 bereikt. Toen zaten meer mensen gevangen dan ooit: 17.600. Het aantal gevangenen was in dertig jaar tijd verzesvoudigd. In geen enkel ander Europees land was de stijging zo groot. Nederland veranderde binnen Europa van achterblijver naar een van de koplopers wat betreft het aantal gevangenen per inwoner.

Na 2005 is het aantal gedetineerden opeens flink geslonken. Dit jaar zitten circa 4.000 mensen minder vast dan in 2005, een daling van meer dan twintig procent. De leegloop is als complete verrassing gekomen. Het ministerie van Justitie verwachtte niet anders dan opnieuw meer gevangenen. Dat gaven ramingen aan van het WODC, het onderzoeksinstituut van het ministerie. Het WODC gebruikt een uitgebreid model om de celbehoefte in te schatten, maar zag de omslag niet aankomen. De raming van de behoefte aan cellen moest vorig jaar met 20 procent naar beneden worden bijgesteld, van 17.000 celplaatsen naar 14.000 plaatsen. „We zaten er naast, maar vergeet niet dat de prognose van september vorig jaar al in december 2006 gemaakt was. Zo gaat dat met de begrotingsvoorbereiding”, zegt onderzoeker Debora Moolenaar van het WODC.

De leegloop gaat door. „De laatste maanden zijn er nog veel meer lege plekken bijgekomen. Nu zijn al zo’n 4.000 celplaatsen onbezet”, zegt Koops van de gemeenschappelijke ondernemingsraad van het gevangeniswezen. Voor veel gevangenispersoneel betekent dat uitzien naar ander werk. Zolang het personeel „een horizon” wordt geboden denkt de ondernemingsraad mee. Maar als het personeel niet meer dan het sluitstuk is bij alle sluitingen en reorganisaties, „dan gaan de hakken in het zand”.

De klappen vallen het hardst buiten de Randstad. „In de jaren zeventig werden grote gevangenissen buiten de Randstad gezien als werkgelegenheidsprojecten. Nu willen we de gedetineerden in de regio opvangen. Dus zijn er in het Noorden veel te veel plekken”, zegt Koops die jarenlang penitentiair inrichtingswerker is geweest in het Groningse Ter Apel. Buiten de Randstad zijn er gevangenissen waar een op de vier cellen leeg staat. „Hoe het personeel zich daarbij voelt? Stel je een ober voor in een slecht bezocht restaurant.”

De daling van het aantal gevangenen is opmerkelijk, omdat de kabinetten Balkenende juist hard, repressief optreden tegen criminaliteit voorstaan. Een hogere pakkans en sneller straffen zijn de belangrijkste strategieën om de veiligheid te verhogen. Dat is moeilijk te rijmen met leeglopende gevangenissen, zegt René van Swaaningen, criminoloog aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. „We leven in een klimaat waarin criminaliteit een mediafenomeen is. Er kan politiek mee worden gescoord. Dat zou eerder wijzen op groei van het aantal gedetineerden. Dat we het tegenovergestelde zien, is buitengewoon merkwaardig.”

Waar de plotselinge daling vandaan komt, is niet duidelijk, zegt Van Swaaningen. „Dat is nog niet goed onderzocht. Ik zou er eens voor moeten gaan zitten.”

Staatssecretaris Albayrak weet de oorzaak wel. „De achterblijvende instroom is goed nieuws, aangezien het de consequentie is van de dalende trend in de criminaliteitcijfers. De inspanningen van de laatste jaren om de sinds de jaren negentig voortdurend groeiende criminaliteit een halt toe te roepen, lijken effect te sorteren”, schreef ze in april aan de Kamer.

Van Swaaningen gelooft niet dat het in de dalende criminaliteit zit. „Die oorzakelijke relatie tussen criminaliteit en detentiecijfers is er niet.” De daling van de criminaliteit heeft zich vijftien jaar eerder ingezet dan de leegloop van de gevangenissen. Sterker, de politie is de laatste jaren méér verdachten gaan oppakken en rechters zijn meer strafzaken gaan afdoen. Door prestatieafspraken tussen Rijk en politiekorpsen kregen rechters er in 2003 duizenden strafzaken bij. Het aantal zaken is daarna niet meer omlaag gegaan.

Ook lijken criminelen hun leven niet plotseling gebeterd te hebben. Nog steeds valt het merendeel na vrijlating terug in de criminaliteit. Na twee jaar zit meer dan de helft van de gedetineerden weer vast, laten cijfers van het WODC zien. De leegloop van gevangenissen staat dus tegenover meer opgepakte en veroordeelde criminelen en een blijvend hoog aandeel gedetineerden dat binnen twee jaar weer vastzit.

Wat is er dan veranderd? Harm Brouwer, voorzitter van het college van procureurs-generaal, denkt het antwoord te hebben. De opkomst van de taakstraf is een belangrijke oorzaak van de leegloop, stelt Brouwer in het jaarbericht van het Openbaar Ministerie. Rechters zijn korte gevangenisstraffen gaan inwisselen voor taakstraffen, bijvoorbeeld rommel opruimen of een cursus omgaan met agressie. In 2002 legde de rechter nog 30.000 taakstraffen op, vorig jaar was dat gestegen tot ruim 45.000, een toename van vijftig procent. Het aantal gevangenisstraffen van een week of korter is met hetzelfde percentage gedaald, schrijft Brouwer.

Rosa Jansen, vice-president van de rechtbank Utrecht, zegt dat taakstraffen inderdaad nadrukkelijker op de „menukaart van straffen” van rechters zijn gekomen. Op wens van de Tweede Kamer, benadrukt zij. „De Kamer heeft in 2001 aangegeven voor welke strafbare feiten de taakstraf een aanvaardbare reactie is. Wij voeren gewoon de wet uit. Dat doen wij vrij consequent.”

Tot 2001 was de taakstraf meer een experiment. „We hebben die tijd gebruikt om uit te vinden of de taakstraf werkt. Eerst zijn taakstraffen vooral in de plaats gekomen van boetes en voorwaardelijke gevangenisstraffen.”

De opkomst van de taakstraf als alternatief voor gevangenisstraf is versneld door het grote cellentekort in de jaren 2002 tot 2005, zegt Jansen. „Als je niet weet wanneer er een cel vrijkomt voor het uitzitten van de straf, dan ga je nadenken. Soms lijkt dan een taakstraf meer effect te hebben, zeker als je het afzet tegen een korte gevangenisstraf die pas jaren later kan worden uitgezeten. De discipline van een werkstraf is voor veel mensen al een straf op zich.”

Vooral mensen die een relatief korte gevangenisstraf boven het hoofd hangt, krijgen vaker een taakstraf. Jansen bevestigt wat de cijfers van Brouwer aangeven. „De vervanging zit vooral onderin.” Eind vorig jaar ontstond grote ophef toen tv-programma Zembla meldde dat ook daders van ernstige misdrijven als verkrachting een taakstraf kregen. „Dat herken ik niet”, zegt Jansen. „Het gaat niet om de zwaardere strafzaken.” Volgens de wet mag een taakstraf maximaal een celstraf van zes maanden vervangen.

De leegloop van gevangenissen volledig op het conto van de taakstraf schuiven gaat Jansen te ver. „Daarvoor is het strafrecht te gecompliceerd.” Meer daders met psychische stoornissen worden nu behandeld in psychiatrische ziekenhuizen in plaats van dat ze gewoon in de gevangenis terechtkomen. „Dat heeft uiteindelijk ook een effect.” Een grotere groep uitbehandelde TBS’ers komen niet vrij, maar blijft in long stay afdelingen. „Dat zijn ook potentiële daders.” Het ‘lik op stuk’-beleid, waarbij verdachten snel voor de rechter komen, heeft ook een drukkend effect. „In plaats van een verdachte met een dozijn delicten krijg je nu iemand langs voor één delict. Dan kies je voor een ander type straf.” En veelplegers, die in het verleden soms meerdere malen per jaar een gevangenisstraf kregen, krijgen nu een intensieve behandeling van twee jaar. Zij zijn ook niet meer terug te vinden in de gevangenissen, maar in speciale ‘inrichtingen voor stelselmatige daders’.

Harm Brouwer, voorzitter van het college van procureurs-generaal, beaamt dat er meer aan de hand is dan alleen een grotere populariteit van taakstraffen. Rechters krijgen minder zware zaken te behandelen. Ernstige misdrijven zoals diefstal met geweld en moord en doodslag komen nu minder vaak voor dan een aantal jaren geleden. Dat herkent onderzoeker Moolenaar. „Hetzelfde is te zien bij drugsdelicten.” Daarvoor is de gemiddelde gevangenisstraf sterk gedaald. De gevangenissen zitten dus minder vol met langgestraften. „Dat maakt een verschil.”

Is de leegloop tijdelijk of zijn de overblijvende cellen straks weer gevuld? De groei in taakstraffen vlakt in ieder geval af, zegt onderzoeker Moolenaar van het WODC. „Bovendien mislukken veel taakstraffen. Die mensen komen uiteindelijk toch in de gevangenis terecht.”

De taakstraf als alternatief voor de celstraf staat onder druk door de ophef naar aanleiding van de uitzending van Zembla eind vorig jaar. „Nu wordt hard geroepen: weg met de taakstraf”, zegt Jansen. „Zeker als cellen leeg staan, neemt de roep om opsluiten toe.” Maar als „verstandige mensen aan de macht zijn”, ziet zij wel een toekomst voor alternatieven voor de celstraf. „Soms is het bijvoorbeeld beter als iemand een taakstraf krijgt, zodat hij zijn werk niet verliest en niet verder in de problemen geraakt en daarmee de samenleving dus ook niet.”

Het WODC voorziet voor de komende jaren geen verdere daling in de celbehoefte. Na de zomer komt het instituut met een nieuwe raming die al klaar ligt. Maar onderzoeker Moolenaar wil er niets over kwijt. Staatssecretaris Albayrak is duidelijker. „Deze trend (van neerwaartse aanpassing van de ramingen, red.) lijkt zich niet alleen dit jaar, maar ook de komende jaren te continueren”, liet ze de Kamer in april weten.

De leegstand kan een belangrijke praktisch gevolg hebben voor gedetineerden: ze worden niet langer gedwongen hun cel met anderen te delen. Het meerpersoons celgebruik was een noodgreep van toenmalig minister Donner om het cellentekort te beperken. Het delen van een cel is buitengewoon impopulair onder gedetineerden, blijkt uit een recente enquête door de Dienst Justitiële Inrichtingen.

„Ik zit liever zes maanden alleen dan vier maanden met een ander”, zegt voormalig gedetineerde Jaap van W. „Een cel delen maakt het allemaal veel zwaarder.” Van W. heeft in gevangenis Kamp Zeist enkele weken met vier mensen op een cel gezeten en langere tijd een cel met één ander moeten delen. „Zo’n cel is gebouwd voor één persoon. Dat betekent: geen afgescheiden toilet. Eén groot licht. Geen plankje om je spullen op te leggen. Je kan ook niets doen zonder de ander te storen. Wil je trainen, dan krijg je zweetlucht en gekreun vlak naast je.”

Hij vindt het ook onveilig. „Er is veel meer irritatie. Zeker ’s avonds kan je flink klappen krijgen voordat de bewakers er zijn, want dan kunnen ze niet zomaar alleen een cel binnen.” Bij Van W. zelf is het op cel nooit uit de hand gelopen.

Waarom deze dwang om een cel te delen als toch zoveel cellen leegstaan, vroegen Kamerleden Van Velzen (SP), Pechtold (D’66) en Azough (GroenLinks) zich af. Zij wisten een Kamermeerderheid te vinden voor hun motie om het delen van een cel vrijwillig te maken. Nu staat op weigering een cel te delen vaak plaatsing in de isoleercel. Maar Albayrak blijft vasthouden aan meerpersoons celgebruik, zij noemt het de „norm voor de toekomst”. Onder het motto ‘modernisering gevangeniswezen’ wil het kabinet het aantal meerpersoons cellen fors uitbreiden. De jaarlijkse besparing van 50 miljoen euro die dat moet opleveren is al ingeboekt.

„Twee op een cel is goedkoper”, zegt voorzitter van de ondernemingsraad Koops. Maar hij twijfelt of het de goede weg is. „We weten niet wat het doet met een gedetineerde als hij de gevangenis weer verlaat. Dat is nooit onderzocht.” De Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming waarschuwde vorige maand dat meerpersoons celgebruik risicovol is „met name omdat toezicht vaak langdurig ontbreekt”. Vorig jaar overgoot een gevangene in het detentiecentrum in Alphen aan de Rijn zijn celmaat met kokend water. Er zijn weinig van dit soort ernstige incidenten bekend, maar dat komt volgens de Raad omdat een registratie van incidenten ontbreekt.

Een tijdelijke noodmaatregel om het cellentekort te beperken lijkt permanent te worden, leegstand of niet. Dat het kabinet de Kamermotie negeert, vindt voormalig gedetineerde Van W. niet vreemd. „Hier valt voor politici geen gewin te halen. Want wat hoor je overal: pak ze maar aan. Wat een celstraf met ons doet, kan ze niks schelen. Hoe erger, hoe beter.”