Het kiesstelsel uit 1918 voldoet niet meer

De grondwettelijke verankering van ons kiesstelsel is er debet aan dat alles bij het oude blijft terwijl het electoraat op drift is en dat nog zal blijven, meent J.J. Vis.

Negentig jaar geleden, op 3 juli 1918, maakte Nederland kennis met twee politieke noviteiten: het algemeen kiesrecht voor mannen en de evenredige vertegenwoordiging. De eerste leek belangrijker dan de tweede maar al snel bleek dat het precies andersom was.

De gevolgen van de evenredige vertegenwoordiging waren tweeledig. Niet alleen de krachtsverhoudingen veranderden, ook de omgangsvormen.

Wat betreft de krachtsverhoudingen: de uitslag van 1918 zag er heel anders uit dan die van 1913, de laatste verkiezing volgens het districtenstelsel. De liberalen die sinds Thorbecke bijna altijd een overheersende rol hadden gespeeld werden hardhandig verwezen naar een lager plan: van 39 naar 15 zetels in de Tweede Kamer van 100 leden.

De sociaal-democraten van Troelstra wonnen aanzienlijk (van 15 naar 22) maar dat was toch een tegenvaller. De doorbraak van confessionele arbeiders naar de SDAP bleek een illusie en zou dat nog lang blijven.

Katholieken en protestanten samen wonnen minder dan de SDAP (in totaal een winst van 4 zetels) maar door het wegvallen van de liberale dominantie waren zij met hun 50 zetels veruit de grootste groepering – en dat zouden ze nog heel lang blijven. Tot en met vandaag zitten in het Torentje bijna altijd confessionele premiers – met vier uitzonderingen: de sociaal-democraten Schermerhorn (1945-1946), Drees (1948-1958), Den Uyl (1973-1977) en Kok (1994-2002). Dat is weinig vergeleken met de dertien confessionele premiers sinds 1918, van wie acht van katholieken huize waren.

Het katholieke overwicht werd in de julimaanden van 1918 meteen al zichtbaar. Dat had alles te maken met het nieuwe kiesstelsel. In het oude districtenstelsel was de grote concentratie van katholieke stemmen in Brabant en Limburg van weinig betekenis. Met 51 procent was een district al gewonnen – alles wat daarboven kwam leverde niets meer op. Maar in de evenredigheid had iedere stem betekenis, waar dan ook uitgebracht en dus werd het katholieke electoraat beneden de grote rivieren ineens een factor van groot belang.

Toch, vergeleken met vroeger hadden de kiezers aan invloed verloren. De grote winnaars waren de politieke leiders van de confessionele partijen en die maakten flink gebruik van hun nieuwe speelruimte. Getalsmatig in de meerderheid en niet gedwongen om met liberalen of socialisten samen te werken namen ze ruim de tijd voor de kabinetsformaties. Veel meningsverschillen (bijvoorbeeld over de defensie of het buitenlands beleid) werden onder het tapijt geschoven waar ze dan onverwachts vandaan kwamen en tussentijdse crises opleverden.

Maar ondanks die ongemakken maakten de confessionelen na 1918 Nederland tot een uitgesproken christen-democratisch land: veel meer dan bijvoorbeeld België en Frankrijk. Zo kreeg onze sociale zekerheid een christen-democratische opzet: een verzekeringsstelsel onder leiding van werkgevers, werknemers en de overheid met premiebetaling door werkgevers en/of werknemers. Niet exclusief in handen van de overheid en gefinancierd door de fiscus, zoals in Frankrijk.

Het polderen werd een nationale kwaliteit, vooral door christen-democratisch toedoen. Socialisten en liberalen zagen er wat minder in, maar konden niet afzijdig blijven.

Het was een mooi stelsel – rustig, vreedzaam en verdraagzaam. Hoewel na 1945 veel mensen hoopten op nieuwe politieke verhoudingen kwam daar niets van terecht. Het stelsel kwam pas in de gevarenzone toen de naoorlogse jeugd volwassen was geworden en opvattingen ventileerde die niet meer spoorden met die van de elite: de ontzuiling begon. Dat werd het eerst zichtbaar in de voor iedereen hoorbare en zichtbare moderne mediawereld.

In december 1959 lag er ineens een piratenzender voor de Nederlandse kust, het radioschip Veronica met 24 uur reclameboodschappen en muziek die in Hilversum tot de verboden waar behoorde.

Vijf jaar later plaatste een groep kapitaalkrachtige ondernemers (Verolme, Zwolsman, Heerema, Syndey van den Bergh) een commerciële tv-zender op een platform, het REM-eiland, voor de Nederlandse kust. Weliswaar maakte de marine na een paar maanden een eind aan deze piraat, maar het succes was weergaloos geweest en Hilversum moest zich aanpassen.

De piraterij in de etherwereld was geen incident. Er bezweek niet alleen een kabinet aan (het kabinet-Marijnen in 1963), maar het was ook een soort voorspel van de politieke dwarsliggerij in onze tijd. Joost de Draaier en Tineke de Nooy als profeten van Pim Fortuyn en Rita Verdonk zeg maar.

Een tweede signaal kwam ook weer uit de mediawereld: het weergaloze succes van Van Kooten en De Bie als Jacobse en Van Es met de Tegenpartij. Er waren zelfs kiezers die in het stemlokaal tevergeefs zochten naar de kandidatenlijst van de Tegenpartij.

Geen stelsel is zo toegankelijk voor nieuwe politieke groeperingen als de evenredige vertegenwoordiging. Met een aanhang van tweederde procent heb je al een kamerzetel. Sinds het begin van de ontzuiling is dat veel nieuwelingen ook gelukt. De oude zuilenpartijen bleven lang de baas en torpedeerden allerlei voorstellen voor moderniseringen van het bestel. En zo leek alles van voorbijgaande aard.

Tot er iemand kwam die alle opgespaarde rancune van vergeten burgers wist te bundelen: Pim Fortuyn. De traditionele elite reageerde onbeholpen. De boodschapper werd aangepakt, maar het eventuele waarheidsgehalte van de boodschap bleef grotendeels onbesproken. De moord op de boodschapper gaf aan het geheel ook nog een beklemmende betekenis.

Daarna is het niet meer rustig geworden. Fortuyn kreeg zijn opvolgers in politieke ondernemers als Wilders en Verdonk, die wel verketterd worden, maar dan vooral aan het Binnenhof en niet in het land. Opiniepeilingen tonen een extreme electorale onzekerheid en ons evenredig kiesstelsel geeft alle aardverschuivingen ongehinderd door. Waar elders een districtenstelsel of een kiesdrempel nog een dempende werking heeft, is bij ons sprake van een vrije baan.

Daar komt nog wat bij: dankzij een populistisch gebruik (om niet te zeggen misbruik) van het ontbindingsrecht hebben we meer verkiezingen en vooral verkiezingsdreigingen dan gezond is.

Kamerleden opereren met de hete adem van de kiezer in de nek. Er moet gescoord worden, liefst voor het oog van de camera. Na iedere verkiezing telt de Kamer weer tientallen nieuwe leden zodat het collectieve geheugen steeds schraler wordt. De kiezer, zelfs de meest goedwillende, ziet het met ergernis of verbazing aan.

Er is zelden zoveel toegezegd, maar zo weinig nagekomen. Er is zelden zo veel gedaan en gepraat alsof.

De evenredige vertegenwoordiging stond in 1918 hoog aangeschreven – zo hoog dat hij een constitutionele garantie kreeg in onze ‘rigide’, moeilijk te veranderen, Grondwet. Dat is nogal ongewoon.

De meeste Europese landen en ook de VS hebben wel een grondwettelijke garantie van het kiesrecht, maar niet van het kiesstelsel. Daar kan de gewone wetgever met enkelvoudige meerderheid het kiesstelsel regelen.

Bij ons is dat onmogelijk; voor zo’n verandering is net als voor alle andere grondwetsherzieningen een tweederde meerderheid nodig. Zelfs een klein clubje senatoren (eenderde van 75 plus 1 = 26) kan voorstellen torpederen.

Dat is paradoxaal: geen stelsel is zo vriendelijk voor nieuwkomers als onze evenredige vertegenwoordiging, maar als die nieuwkomers veranderingen voorstellen, krijgen zij te maken met een wel heel weerbarstige Grondwet. De evenredige vertegenwoordiging werd in 1918 gebaseerd op de zekerheid van een stabiel electoraat. Het was een noodzakelijke voorwaarde. Nu daar niet meer aan wordt voldaan, staat ons bestel op de tocht.

Valt er iets te verbeteren zonder grondwetsverandering? Jawel – als we dat willen.

Veel vertegenwoordigende organen hebben de garantie van een onschendbare (grond)wettelijke termijn: het Amerikaanse Congres, de Noorse en Zwitserse parlementen, de Nederlandse gemeenteraden en provinciale parlementen. Dat op nationaal niveau de termijn van vier jaar kan worden verkort is een negentiende eeuws recht dat de koning en zijn ministers de mogelijkheid gaf om in geval van een conflict tussen regering en Kamer in beroep te gaan bij de kiezers. Dergelijke conflictontbindingen zijn er niet veel geweest (vijf maal in ruim een eeuw). Met de inkorting van de grondwettelijke vierjarige zittingsperiode moest je tenslotte wel zuinig zijn. Die zuinigheid werd losgelaten in 1958 toen het laatste kabinet-Drees viel en de meerderheid zo snel mogelijk via nieuwe verkiezingen van de PvdA af wilde; dat gebeurde met gebruikmaking van het ouderwetse ontbindingsrecht.

Maar het bleef niet bij die ene keer, het werd een gewoonte. Na 1958 hadden we nog zes maal vervroegde verkiezingen. In de afgelopen halve eeuw dus in totaal zeven maal, tegen vijf in de hele eeuw daar voor. Door al die recente extra verkiezingen, tegenwoordig ook nog gepaard met flinke verschuivingen, verdwijnt veel ervaring uit het parlement.

Het standaardmotief voor dit nieuwe gebruik van het ontbindingsrecht is het geven van kiezersinspraak voor de formatie van een nieuw kabinet begint. Het is een soort automatisme geworden: crisis? Dan verkiezingen.

Er zitten perverse kanten aan.

De crisisoorzaak speelt zelden een belangrijke rol in de vervroegde verkiezingen omdat die op zijn vroegst pas drie maanden na de crisis kunnen worden gehouden.

Een belangrijker bezwaar is dat onze parlementaire discussie voortdurend wordt vervuild door de dreiging met vervroegde verkiezingen in geval van onenigheid in de coalitie en afwijkend stemgedrag. Echte meningsverschillen (zoals over de embryoselectie) die van nature in het parlement thuishoren worden dan ook steeds meer verdoezeld, weggepraat of in commissies ondergebracht uit angst voor een breuk in de coalitie, crisis en verkiezingsverlies.

Ons parlement zou gezonder zijn als het afscheid nam van dit perverse gebruik van het ontbindingsrecht en zichzelf de grondwettelijke zittingsduur van vier jaar ook werkelijk zou gunnen.

De discussies zouden eerlijker worden; er zouden misschien meer ministers aftreden zonder dat meteen ook een heel kabinet vertrekt – maar dat is niet bezwaarlijk. De politieke dwang van het regeerakkoord zou wat minder worden; er zou een sfeerverandering komen die uitnodigend zou zijn voor iedereen die er nu voor past om zijn eigen lot te verbinden aan de publieke zaak.

De kans op grote constitutionele veranderingen blijft intussen minimaal. Die zijn meestal alleen maar mogelijk in uitzonderlijke situaties.

De grondwet van de Vijfde Franse republiek werd door De Gaulle gemaakt na een bijna-revolutie. De fraaiste grondwet van Europa, die van de Bondsrepubliek, werd geschreven na een periode van dictatuur en oorlog. Ook bij ons moet het schip van staat misschien stevig aan de grond lopen voordat de publieke zaak serieus voorrang krijgt boven het partijbelang van alledag.

Mr. J.J. Vis is oud-hoogleraar Staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen, oud-lid van de Eerste Kamer (D66) en tot zijn pensionering lid van de Raad van State.