Het mandarijnencomplot: personeelsaantal bij overheid blijft groeien

Voor de productie van door haar aangeboden diensten – openbaar bestuur, onderwijs, politie en nog veel meer – zet de overheid 800.000 arbeidsjaren eigen personeel in. Bovendien is in de loop der jaren een flink aantal werkzaamheden afgestoten naar zelfstandige bestuursorganen, zoals het Centraal Bureau voor de Statistiek en de Sociale Verzekeringsbank. Niemand weet hoeveel mensen precies bij die zelfstandige bestuursorganen werken, maar het zijn er omgerekend in voltijdbanen ten minste 55.000. Zo staat de teller nu op minimaal 855.000 collectief gefinancierde employés.

Een groot deel van de bevolking en veel politici denken dat de overheid met de inzet van minder personeel kan volstaan om haar taken naar behoren uit te voeren. Bij de laatste verkiezing van de leden van de Tweede Kamer boden politieke partijen tegen elkaar op. Het CDA beloofde forse besparingen via personeelsreducties en efficiencykortingen, waardoor de overheidsuitgaven in 2011 liefst 2,7 miljard euro lager zouden uitvallen. PvdA (2,3 miljard) en VVD (2,2 miljard) bleven hier nauwelijks bij achter. Oorspronkelijk hadden partijen nog aanzienlijk hogere bedragen in gedachten, want bezuinigingen door een doelmatiger werkend overheidsapparaat zijn populair en kosten geen stemmen, zolang althans vaag blijft welke concrete taken de overheid na een afslankingsoperatie niet langer zal vervullen. Toen het Centraal Planbureau in het najaar van 2006 de verkiezingsprogramma’s doorrekende, persten de kritische cijferboeren echter de nodige lucht uit de bezuinigingsbedragen waar partijen aanvankelijk mee op de proppen kwamen.

Erg origineel waren hun plannen niet. De kabinetten-Balkenende I, II en III spanden zich in de periode 2003-2007 ook al in om door doelmatiger te werken meer dan 1 miljard euro te bezuinigen. Bij gemiddelde salarislasten van ruim 50.000 euro per arbeidsjaar correspondeert dit ombuigingsbedrag met een reductie van bijna 20.000 arbeidsplaatsen. De feitelijk gerealiseerde personele krimp van de ministeries (exclusief de zelfstandige bestuursorganen) met 3.250 fte’s bleef hier ver bij achter. Toch is de beoogde bezuiniging van meer dan 1 miljard euro uiteindelijk wel gehaald, doordat het mes is gezet in andere begrotingsposten dan die voor de salarislasten. Dit kon, doordat de bezuinigingsopdracht destijds hoofdzakelijk in euro’s en niet in ‘koppen’ was geformuleerd.

Door het ontbreken van voldoende cijfers over de personeelsomvang van de zelfstandige bestuursorganen is geen betrouwbare uitspraak mogelijk in hoeverre deze instellingen door grotere efficiency hun personeelsomvang in de periode 2003-2007 hebben weten in te krimpen.

In vergelijking met de taakstellingen van de vorige kabinetten-Balkenende zijn de ambities van het zittende kabinet bescheiden. Balkenende IV wil tot en met 2011 bij de ministeries en de 35 grootste zelfstandige bestuursorganen uit het personeelsvolume in totaal 12.700 arbeidsjaren wegsnijden. De bijbehorende bezuiniging bedraagt 630 miljoen euro, amper een kwart van wat de grote partijen in de aanloop naar de Kamerverkiezingen de burgers hebben voorgespiegeld. Door schade en schande wijs geworden, wordt dit keer zowel op geld als op aantallen personeelsleden bezuinigd. Ministers kunnen dus niet meer, zoals in het verleden, besparingen inboeken zonder dat de bijbehorende koppen rollen.

Desondanks neemt in de loop van deze kabinetsperiode het personeel van de ministeries ten opzichte van de beginsituatie in 2006 met ruim 3.000 arbeidsjaren toe! Op papier krimpt het personeel van de 35 grootste zelfstandige bestuursorganen wel, te weten met 2.500 arbeidsjaren. Of dit doel wordt gehaald is onzeker, omdat het kabinet onvoldoende greep heeft op de omvang van het personeelsbestand van veel van deze organen. Zelfs als dit lukt, dan nog groeit het personeelsvolume van de ministeries en de zelfstandige bestuursorganen sámen tot 2011 met per saldo 530 arbeidsjaren, in plaats van met 12.700 voltijdbanen te krimpen.

Hoe kan dit? Ten eerste zijn de ambtelijke mandarijnen die de afslankingsoperatie hebben bedacht er bij hun exercitie van uitgegaan dat de ministeries in 2006 – naast het aanwezige personeel – gemiddeld 5 procent onvervulde vacatures hadden. Het kabinet heeft ermee ingestemd dat die nog mogen worden opgevuld. Dit levert 7.780 extra arbeidsplaatsen op. Bovendien had het vorige kabinet al besloten 5.450 extra ambtenaren aan te stellen voor nieuwe taken. De beoogde vermindering van het aantal ambtenaren met 12.700 arbeidsjaren valt dus volledig weg tegen de personeelsgroei door nog te vervullen vacatures en meer mensen voor nieuwe taken.

Zonder aanvullende maatregelen is het personeelsbestand van ministeries plus zelfstandige bestuursorganen in 2011 vermoedelijk met meer dan de genoemde 530 plaatsen toegenomen. Er zullen nog personeelsuitbreidingen voor nieuwe beleidsprioriteiten volgen. Bovendien beschikt het kabinet bij de zelfstandige bestuursorganen, anders dan bij de eigen departementen, niet over directe mogelijkheden om te bezuinigen op de beoogde personeelsomvang. Daarom concluderen Peter Wilms van onderzoeksbureau APE en ik in het gisteren verschenen Jaarboek Overheidsfinanciën 2008 dat personeelskrimp bij de centrale overheid een illusie is.

    • Flip de Kam