‘Toezicht is de zwakke schakel bij marktwerking’

Sweder van Wijnbergen, als topambtenaar betrokken bij de liberalisering van een groot aantal sectoren, vindt dat marktwerking nog te vaak gehinderd wordt. Slot van een serie.

Van Wijnbergen: „Het gaat niet om marktwerking als doel, dat is slechts het vehikel.” Foto Merlin Daleman Als topambtenaar betrokken bij de liberalisering van een groot aantal sectoren Nederland, Hilversum, 18-06-08 Sweder van Wijnbergen. © Foto Merlin Daleman Daleman, Merlin

„Het debat loopt verkeerd”, zegt Sweder van Wijnbergen (57). „Ik constateer dogmatisme. Voor- en tegenstanders van marktwerking gaan zich ingraven, terwijl het nu echt spannend wordt, want de makkelijke privatiseringen hebben we gehad.”

De hoogleraar economie en voormalige secretaris-generaal van Economische Zaken was „stomverbaasd” dat het kabinet plotseling afziet van de volledige liberalisering van de postmarkt op 1 juli aanstaande. Staatssecretaris Frank Heemskerk (PvdA) van Economische Zaken acht de liberalisering „op dit moment niet raadzaam”, terwijl hij een jaar geleden warm voorstander was van het vrijgeven van de postmarkt.

De Postwet beoogt het huidige monopolie op poststukken tot 50 gram op te heffen. Van het besluit om geen concurrentie te introduceren profiteert TNT Post, dat nu het wettelijk monopolie heeft op het ophalen en bezorgen van brieven onder de 50 gram. „De argumenten die Heemskerk hanteert – geen fatsoenlijke arbeidsvoorwaarden, oneerlijke concurrentie door Duitsland – slaan nergens op”, zegt Van Wijnbergen. Overtreedt Duitsland de regels, dan moet Heemskerk gaan klagen in Brussel. Dat gebeurt niet. „PvdA’ers worden gedreven door angst voor de SP, die fel tegen de liberalisering is.”

Het ministerie van Economische Zaken publiceerde eerder dit jaar het Onderzoek Marktwerkingsbeleid. In de jaren negentig koos het eerste paarse kabinet (PvdA, VVD, D66) volop voor meer markt. Van Wijnbergen was er als topambtenaar van toenmalig minister Hans Wijers nauw bij betrokken. Ruim tien jaar later pleiten sommige politici en de vakbeweging voor een tijdelijke stopzetting. Minister Wouter Bos (Financiën, PvdA) heeft het afstoten van staatsbezittingen (privatisering) zelfs een halt toegeroepen – inspelend op de maatschappelijke zorgen over publieke belangen. Niet ‘ja, tenzij, maar ‘nee, mits’ is nu de leidende gedachte bij privatiseren.

Kortzichtig, meent Van Wijnbergen. „Waarom zou een staatsbedrijf het publieke belang beter behartigen dan een privaat bedrijf. Dat staat los van de eigendom. Als belangen in een private constructie niet goed worden gewaarborgd, moet een bedrijf in overheidshanden blijven. Maar dat gaat ook niet automatisch goed. De staat gebruikt geen rationele investeringscriteria en neigt naar kortetermijnbesluiten onder politieke druk.”

Volgens de topeconoom is het „maatschappelijk, sociaal, en economisch gezien” heel goed geweest dat er in de jaren negentig met de privatisering en de liberalisering, de markt vrijmaken voor concurrentie, een einde kwam aan de status van Nederland als kartelparadijs van Europa. Kartels leverden monopolies op, kunstmatig hoge prijzen en inefficiënte bedrijven.

Van Wijnbergen: „De Europese Unie heeft daarbij een heel belangrijke rol gespeeld. Zij heeft de discussie over marktwerking aangejaagd.” Er kwam een Mededingingswet en in 1998 werd de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) opgericht. Daarmee werd de veranderende rol van de overheid in de economie manifest: een marktmeester die voor eerlijke concurrentieverhoudingen moet zorgen. „De rol van de marktmeester is niet te onderschatten”, zegt Van Wijnbergen. „Daar is veel te weinig aandacht voor.”

U hekelt de stagnerende liberalisering op de postmarkt. Hoe beoordeelt u de marktwerking in de telecomsector?

„Ik vind dat de toezichthouder Opta [Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit, red.] het goed heeft gedaan. Vooral toen marktwerking net werd geïntroduceerd nam de Opta de kleine spelers in bescherming tegen de grote jongens. Het is nu een volwassen markt. De Opta kan zichzelf opheffen.”

De overheid moet het publieke belang bewaken in sectoren waar marktwerking is ingevoerd. Gebeurt dat voldoende door de andere toezichthouders, bijvoorbeeld in de zorg of bij het openbaar vervoer?

„Dat baart mij veel zorgen. Het toezicht is in Nederland aan het afglijden naar Amerikaanse toestanden. Het toezicht dreigt helemaal door juristen te worden gedomineerd. Ik zie geen economen. Daardoor wordt te veel op regels gecontroleerd. Ik hecht meer aan een economische aanpak. Beoordeel iets op het economisch effect. Zorg dat er tegenover een grote producent een grote vrager komt, een tegenmacht. Beoordeel ook een samenbundeling van bedrijven niet direct op basis van machtsconcentratie zoals de Mededingingsautoriteit doet.”

Want?

„De consument moet er belang bij hebben. Dat is het doel. Het gaat niet om de marktwerking als doel, dat is slechts het vehikel.”

U vindt het toezicht een zwakke schakel?

„Absoluut.”

Kunt u een voorbeeld geven?

„Neem de Nederlandse Zorgautoriteit. Als de voorzitter Frank de Grave zegt dat hij niet bevreesd is voor fusies dan denk ik: de meeste fusies zijn toch al geweest? Bij de ziektekostenverzekeraars valt de concurrentie tegen. In het begin wisselden klanten nog, maar de markt is nu toch wel weer dichtgetimmerd, onder meer door collectieve contracten van bedrijven. Voor de particulier betekent dat opnieuw een soort verplichte winkelnering.”

Hoe kan meer concurrentie in deze sector gestimuleerd worden?

„Als ziekenhuizen winst mogen maken. Dan gaan ze wel efficiënter werken. Pas dan zullen ze zich echt bekommeren om de klant. Dat werkt wel goed in de VS.”

Daar bevoordeelt het systeem de welvarende Amerikaan.

„Dat heeft niet met het functioneren van ziekenhuizen te maken. De verzekering van de patiënt is daar de zwakke schakel. Miljoenen Amerikanen zijn onverzekerd; heb je geld, dan kun je bij de duurste privéklinieken terecht. In Nederland is het cruciaal dat er informatie komt over de prestaties en de kosten van ziekenhuizen. Hoewel in de zorg kwaliteit belangrijker is dan de kosten. Hier is een belangrijke rol weggelegd voor de inspectie. De patiënt is niet goed in staat om de kwaliteit van medische ingrepen te beoordelen.”

Is de marktwerking in de publieke sector meegevallen?

„Ik ben niet ontevreden. In verschillende sectoren – telecommunicatie, energie, luchtvaart – profiteren consumenten, er is meer keuze. Er zijn ook mislukkingen. De nagestreefde marktwerking in het loodswezen was een flop. Wel geprivatiseerd, maar het monopolie bleef bestaan. Vervolgens werden de salarissen verdrievoudigd. Er is niet goed nagedacht over de marktstructuur. In de taxibranche loopt de marktwerking slecht. Je hebt lokaal letterlijk en figuurlijk te maken met dominante partijen.”

De stakende chauffeurs, die weer op de bus zitten, gaven marktwerking de schuld van de situatie in het openbaar vervoer.

„Klaas de Vries, voormalig minister van Sociale Zaken, heeft als bemiddelaar een goede analyse gemaakt. De situatie is juist het gevolg van halfslachtige marktwerking. De provincies zien toe op het streekvervoer en via concessies wordt het openbaar vervoer aanbesteed. Maar het Rijk heeft nog altijd grote invloed. De politiek bepaalt de regels, stelt het tarief van de strippenkaart vast en betaalt de meeste kosten van het openbaar vervoer via de provincies.

„De situatie in het streekvervoer is vergelijkbaar met de ‘Californië-crisis’. In deze Amerikaanse staat kwamen de energiebedrijven in 2001 in de grote problemen, omdat ze de hoge inkoopprijzen voor elektriciteit – het gevolg van de dereguleringswetgeving van de staat – niet mochten doorberekenen aan klanten. Bedrijven leverden niet meer en iedereen zat in het donker. In het openbaar vervoer ontbreekt een marktmeester.

„Voor de Nederlandse Spoorwegen geldt hetzelfde. De overheid blijft een dikke vinger in de pap houden. Het publiek belang wordt door de staat niet goed gedefinieerd. Zolang dat niet gebeurt, kun je geen goed functionerende marktomgeving creëren. En ondernemers investeren niet, want onzekerheid is een belasting op investeren.”

Is er reden te stoppen met privatiseren en liberaliseren?

„Verbetering van het toezicht is vereist om de consument optimaal te laten profiteren. Het ingezette proces is onomkeerbaar. Er valt ook niet veel meer te privatiseren. Waterbedrijven zijn nog een typisch voorbeeld van staatsdeelnemingen die afgestoten kunnen worden. Uit buitenlands onderzoek blijkt dat de kwaliteit van geprivatiseerde waterbedrijven beter is dan wanneer de overheid de smaak van het water bepaalt.”

Zevende en laatste deel in een serie over marktwerking. Lees eerdere delen op nrc.nl/marktwerking