Markt dreigt door te slaan

Dwing banken in goede tijden om minder risico’s te nemen en kapitaalbuffers op te bouwen. Zo voorkom je een nieuwe kredietcrisis, zeggen Jeroen Kremers en

Dirk Schoenmaker.

De kredietcrisis begon bij de Amerikaanse hypotheken, maar is uitgegroeid tot de ernstigste financiële crisis sinds de Grote Depressie van de jaren dertig. Hoe heeft dit kunnen gebeuren? Eerdere bijdragen op deze opiniepagina wezen op hiaten in het toezicht. Die zijn er inderdaad. Sommige financiële instellingen staan niet onder toezicht, en sommige financiële instrumenten vallen niet onder de kapitaaleisen voor banken. Dat soort gaten moet natuurlijk worden gedicht.

Maar het zou verkeerd zijn de oplossing alleen te zoeken in verzwaring van het toezicht. De crisis heeft een fundamentele weeffout in het toezichtsysteem zelf aan het licht gebracht. Welke weeffout is dat? Het toezicht is nu uitsluitend gericht op de stabiliteit van de individuele financiële instelling, zonder rekening te houden met de stabiliteit van de omgeving. Neem de kapitaaleis waaraan een bank moet voldoen. Wanneer die bank krap komt te zitten, dan dwingt het toezicht de bank meer kapitaal te vergaren door bijvoorbeeld extra aandelen uit te geven of door bedrijfsonderdelen te verkopen.

Daar is niks mis mee, behalve wanneer die aandelenuitgifte of verkoop van bedrijfsonderdelen plaatsvindt in een marktomgeving die toch al onder druk staat. In dat geval dreigt een neerwaartse spiraal van dalende aandelenkoersen of dalende waarde van bankonderdelen. Kapitaalversterking wordt daardoor alleen maar moeilijker, niet alleen voor de bank in kwestie maar ook voor andere banken die door deze spiraal worden geraakt. Aldus leidt de poging van de ene bank om zijn kapitaal te versterken tot problemen bij andere banken. Het gevolg is dat fluctuaties in de economische conjunctuur en in financiële markten door het toezicht op financiële instellingen worden versterkt. Het toezicht heeft een zogenaamde pro-cyclische uitwerking.

Fluctuaties zijn inherent aan een vrije markteconomie en hebben de neiging om door te slaan, en dan ontstaat onnodige schade aan werkgelegenheid en economische groei. In goede tijden worden risico’s onderschat; de bomen groeien tot in de hemel. De risico-opslag in de rente is laag, daardoor zijn de kapitaaleisen beperkt en hebben de banken ruimte om veel krediet te verstrekken. Het financiële systeem versterkt de conjunctuur, en profiteert er zelf ook van in de vorm van forse rendementen voor aandeelhouders én voor managers (bonussen).

In slechte tijden zien we precies het omgekeerde. Doemdenken overheerst. Onder druk van kapitaaleisen wordt de kredietverlening door banken teruggeschroefd, juist in een stokkende economie. Dat is ook weer een pro-cyclisch effect van het toezicht: de economie koelt hierdoor nog meer af. Al met al een zichzelf versterkend proces.

Waar ligt de oplossing voor deze weeffout? Bij de macrodimensie van het toezicht.

Ten eerste moeten de kapitaalregels voor banken anti-cyclisch worden gemaakt. Dat betekent dat banken worden gedwongen om in goede tijden minder risico te nemen en een grotere kapitaalbuffer op te bouwen. Zo wordt ruimte gecreëerd om in slechte tijden op de buffer te teren, in plaats van het toezicht aan te scherpen juist wanneer de financiële stabiliteit en de conjunctuur daar niet op zitten te wachten.

Hoe kunnen kapitaalregels anti-cyclisch gemaakt worden?

Je zou de kapitaaleis kunnen verhogen wanneer de activiteiten van een bank bovengemiddeld toenemen. Als er meer dan trendmatig krediet wordt verleend, dan moet er ook een grotere buffer worden opgebouwd. De hogere kapitaaleis remt de groei. Vice versa wordt de kapitaaleis verlaagd in laagconjunctuur. Zo’n meeademend systeem werkt in de praktijk alleen als het simpel en automatisch is.

Anti-cyclische kapitaalregels kunnen ook helpen tegen zeepbellen in huizen- en aandelenprijzen. Deze ontstaan in de euforie van de opgaande markt. Rick van der Ploeg en anderen vinden dat het monetair beleid de zeepbellen moet doorprikken. Dat is echter moeilijk.

Het monetair beleid heeft maar één instrument, de rente. De Nederlandse econoom Tinbergen liet zien dat je niet twee doelen met één instrument kunt bereiken. Prijsstabiliteit is het doel van monetair beleid. Om zeepbellen echt de kop in te drukken is ook anti-cyclisch toezicht nodig.

Ten tweede moet in veel landen de organisatie van het toezicht op de schop. Zorg voor stabiliteit van de individuele instelling en zorg voor stabiliteit van het financiële systeem moeten nauw met elkaar worden verbonden. Toezichthouders overzien niet de wederzijdse beïnvloeding tussen financiële instelling en omgeving. Daarvoor zijn zij niet opgeleid, en ze zijn er niet voor verantwoordelijk.

Centrale bankiers echter zijn juist getraind in een bredere aanpak: in hun rol als hoeder van de financiële stabiliteit kijken ze naar het systeem als geheel. De kunst is deze twee te verbinden.

Dat kan bij de centrale bank. Daar hebben we in Nederland voor gekozen: De Nederlandsche Bank (DNB) is verantwoordelijk voor de stabiliteit van individuele instellingen èn voor de stabiliteit van het systeem. Een alternatief model is een aparte toezichthouder, maar dan wel nauw verankerd aan de centrale bank. Voor die variant is onlangs gekozen in de Verenigde Staten.

Hoe het niet moet, hebben we geleerd in de crisis rond Northern Rock in het Verenigd Koninkrijk. De Bank of England had onvoldoende oog voor moeilijkheden bij individuele banken en weigerde liquiditeit te geven aan de geldmarkt. Banken, waaronder Northern Rock, kwamen daardoor in de problemen. Tegelijkertijd had de toezichthouder, de Financial Services Authority (FSA), onvoldoende oog voor risico’s in het financiële systeem.

Toen de crisis losbarstte, duurde het vervolgens te lang voordat de Bank of England goed op de hoogte was van Northern Rock’s problemen en een noodlening kon verstrekken. De uitkomst is bekend: de overheid heeft de bank door nationalisatie gered.

Terug naar het begin van ons betoog: het wordt tijd dat de toezichthouders de macrovisie in het vizier krijgen, anders wordt de echte les van de crisis niet geleerd.

Jeroen Kremers is adviseur van de Raad van Bestuur van ABN Amro en voorzitter van het Tinbergen Instituut; Dirk Schoenmaker is hoogleraar Finance, Banking & Insurance aan de Vrije Universiteit Amsterdam.

Meer bijdragen van economen en discussie over de kredietcrisis op nrc.nl/bankencrisis.

    • Jeroen Kremers
    • Dirk Schoenmaker