Te veel landen hebben landbouw verwaarloosd: honger komt door slecht bestuur

De hoge voedselprijzen hebben veel oorzaken: slecht weer, hoge olieprijs, vraag naar biobrandstof, stijgende welvaart en veranderde consumptie. Maar twee deskundigen die in het hart van de mondiale landbouwwereld opereren, wijzen op een minder zichtbare oorzaak van veel voedselrellen: het feit dat veel overheden de afgelopen decennia hun landbouwsector sterk hebben verwaarloosd. Rudy Rabbinge en Gerrit Meester gingen in debat met Hans van der Lugt en Maartje Somers.

U heeft een verschillend perspectief op landbouw. Rabbinge heeft op topniveau samengewerkt met ontwikkelingslanden en opkomende landen. Meester kijkt meer vanuit de westerse kant. Maar in uw analyse zit veel overeenkomst: te veel overheden hebben hun landbouwsector de afgelopen decennia sterk verwaarloosd.

Rabbinge: „In sub-Sahara Afrika wordt niet meer dan een half procent van het bnp in landbouw geïnvesteerd, tegen 2 procent in ontwikkelde landen. Als een ontwikkelingsland meer voedsel gaat importeren, kan het in ernstige problemen komen als de prijzen op de internationale markt gaan stijgen. Waarschijnlijk sterft dit jaar in Afrika een miljoen mensen extra van honger.”

Hoe komt het dat die landen qua investeringen zo zijn achtergebleven?

Rabbinge: „Dat werd hun geadviseerd door het IMF en de Wereldbank.”

Waarom?

Rabbinge: „Omdat men daar volledig uitging van het idee van ontwikkeling langs een andere route.”

Meester: „Heel lang was men het erover eens dat men sneller vooruitkwam door te investeren in niet-landbouwzaken zoals onderwijs of infrastructuur. Maar als je in een land zit waar de economie voor 60 à 70 procent afhankelijk is van de landbouw, dan moet je toch iets doen om die sector mee te laten groeien.”

En dat is verhinderd door IMF en Wereldbank?

Rabbinge: „Het is niet gestimuleerd. Voor het eerst in 25 jaar is in 2007 het World Development Report weer eens aan landbouw gewijd. Het is heel spijtig om te zien dat de verwaarlozing van de landbouw nu wordt geconstateerd door mensen die dat jarenlang zelf bepleit hebben. Nu zeggen ze: dat hadden we niet moeten doen, we hebben ons vergist.

Meester: „Door te investeren in agrarische infrastructuur en kennis kun je de noodzakelijke productiviteitsverbetering van de landbouw bereiken. De prijzen van voedsel gaan dan langzaam maar zeker omlaag, en tegelijkertijd worden de boeren niet arm. Dat is wat wij de afgelopen honderdvijftig jaar in Nederland ook hebben gedaan.”

Maar hoe kunnen boeren in arme landen op tegen dergelijke efficiënte productie?

Rabbinge: „Zeventig tot tachtig procent van het basisvoedsel wordt nog altijd voor de lokale markt geproduceerd. Daarbij speelt de wereldmarkt geen rol. Investeringen in de landbouw hebben er voor gezorgd dat bijvoorbeeld China, India en Vietnam zich enorm voorspoedig hebben ontwikkeld. China realiseert zich heel goed dat het is gebaat bij een vitaal platteland en bij een productieve landbouw omdat anders nóg meer mensen naar de steden verhuizen. Het moet een kwart van de wereldbevolking voeden met slechts 8 procent van de landbouwgrond, terwijl bovendien het dieet enorm aan het veranderen is. Dat krijg je alleen voor elkaar als je heel veel blijft produceren.

„Maar voor regeringen in sommige hoofdsteden is de verleiding groot om alleen de belangen van de stedelingen te dienen met goedkoop geïmporteerd voedsel, en niet die van het platteland met investeringen voor de lange termijn, zoals in kennis, materiaal, bodemverrijking.”

Komt het verschil tussen honger of geen honger in een land dan uiteindelijk neer op het verschil tussen slecht en goed bestuur?

In koor: „Ja, helemaal.”

Rabbinge: „Alle landen, ook in Afrika, zijn bij goed beleid in staat hun eigen bevolking te voeden.

Meester: „Neem Brazilië. Dat had in de jaren tachtig importheffingen op kunstmest en machines en exportheffingen op voedsel om de zwakke industrie te steunen. Toen stortte de Real, de Braziliaanse munt, in en zei het IMF: we willen wel helpen maar dan moeten jullie dit soort restricties opheffen. Sindsdien geldt Brazilië als booming natie op landbouwgebied. Alle negatieve prikkels zijn weggehaald. In een land met veel vruchtbare grond en de grootste zoetwaterreserves ter wereld gaat de landbouw dan snel bloeien.”

In reactie op de hoge prijzen stellen sommige landen juist hoge exporttarieven in of verbieden export.

Rabbinge: „Dat is het domste beleid dat je kunt voeren. Het heeft tot gevolg dat je de landbouw niet stimuleert om meer te produceren, maar dat je zegt: wij hebben alle voedsel zelf nodig.

„De hoge prijzen zijn natuurlijk ook veroorzaakt door overheden zélf, die hebben nagelaten voorraden aan te houden die als buffer kunnen dienen om de wereldmarkt stabiel te houden. Voedselprijzen gaan makkelijk op en neer omdat de wereldmarkten zo klein zijn. Met het vergroten of verkleinen van voorraden traden overheden vroeger stabiliserend op.”

Meester: „Structureel is het de kunst om te zorgen dat je met marktmechanismen en met een zekere mate van overheidsmechanismen voorraden en prijzen in de hand houdt.”

Zijn we in Europa nu niet bezig die overheidsmechanismen uit handen te geven?

Meester: „Nee, de Europese Commissie heeft nu voorstellen voor verdere hervorming van het landbouwbeleid gedaan, maar houdt wel vast aan tussentijdse evaluatie waarbij wel degelijk naar de markt wordt gekeken – in 2011 bijvoorbeeld naar aanleiding van de quotaverruiming in de zuivel.”

Rabbinge: „Daarbij komt dat het Nederlandse beleid traditioneel niet was gericht op interveniëren, maar op investeren in infrastructuur, kennis en innovatie om bedrijven concurrerend te houden.”

Kunnen ontwikkelingslanden zulke achterstanden wel inhalen? Als het gaat om bijvoorbeeld kunstmest en zaden zijn kennis en macht geconcentreerd bij grote westerse bedrijven.

Rabbinge: „De strijd tussen haves en have nots is alleen maar gegroeid. Dat heeft deels te maken met verkeerd overheidsbeleid in ontwikkelingslanden.”

Betekent dat niet dat veel ontwikkelingslanden gedoemd blijven tot import?

Rabbinge: „Nee, met de juiste investeringen kun je van importeurs exporteurs maken. Kijk bijvoorbeeld naar Zuidoost-Azië. Cambodja en Laos waren in de jaren negentig rijstimporteurs. Toen hebben we vanuit het International Rice Research Institute (IRRI) in Manilla, waarvan ik destijds voorzitter was, grote programma’s geïnitieerd. Binnen vijf jaar exporteerden ze allebei rijst.”

Maar niet ieder land doet het zo goed. Naar schatting een miljoen mensen wordt door de huidige voedselprijzenhausse onder de armoedegrens gedreven.

Meester: „Ja, maar dat is een koopkrachtprobleem, geen landbouwprobleem. Het pieken van de prijzen moet je opvangen, door noodhulp of kredieten, maar zorg dan meteen dat je de sector structureel verbetert.”

Rabbinge: „De oorzaken van het achterblijven van de landbouw in Afrika zijn talrijk. Schrale gronden, smal voedselpakket, afwezigheid van infrastructuur en kennis, noem maar op. Maar het allerbelangrijkste is toch: politieke wil. Samen met Kofi Annan ben ik betrokken bij de Alliance for a Green Revolution in Africa (opgezet door de Gates Foundation en Rockefeller Foundation, maar Afrikaans geleid, red.) We zetten regeringsleiders telkens onder druk om echt te investeren en niet te kiezen voor snelle successen en de korte termijn.”

In internationale rapporten wordt steeds gehamerd op kleinschaligheid. Staat dat niet haaks op de investeringen voor de export die u nu bepleit?

Rabbinge: „Integendeel. Het ligt in elkaars verlengde. Het kan niet zo zijn dat je in één keer van de kelder op de zolder staat. Je moet het geleidelijk opbouwen door aan te sluiten bij de bestaande situatie. Grootschalige landbouwbedrijven stichten in Afrikaanse landen is niet in overeenstemming met de sociale infrastructuur daar.”

Hoe verhouden die lokale en mondiale markt zich dan tot elkaar? De bloeiende West-Afrikaanse kippensector is in de afgelopen jaren bijvoorbeeld weggevaagd door kip uit Europa.

Meester: „Dan kom ik toch weer uit bij goed bestuur. Dumping kun je tegengaan via de WTO. Dat regeringen dat soms niet doen omdat men het politiek aantrekkelijker vindt om een goedkoop product te importeren – tsja.”

Dus beter Afrikaans bestuur zou Afrika een uitweg bieden uit de honger?

Rabbinge: „Het is het begin van een uitweg.”

Maar u zegt zelf dat de kloof tussen haves en have nots is gegroeid. Hoe kunnen have nots een vuist maken als het gaat om, bijvoorbeeld, de strijd om patenten?

Rabbinge: „Je moet tegenmacht organiseren. In het klein door lokaal leiderschap, in het groot door bijvoorbeeld de Afrikaanse Unie.”

Meester: „Tijdens de WTO-onderhandelingen in Cancún in 2003 dachten Europa en de VS de zaken onderling weer te kunnen regelen zoals in het verleden. De wereld zou wel luisteren. Voor het eerst accepteerden opkomende landen als China, Brazilië en India voorstellen van de westerse landen niet klakkeloos. Ze eisten serieus genomen te worden, en dat gebeurt nu ook.”

De tendens in de landbouw is nog steeds verdergaande liberalisering, maar u beiden onderstreept het belang van een faciliterende en voorwaarden scheppende overheid. Blijft er in de toekomst wel of niet een rol voor de overheid weggelegd?

Meester: „De markt kan niet zorgen voor publieke goederen als onderwijs, onderzoek en kennisinfrastructuur. Dat blijven overheidstaken, ook in een vrije landbouwmarkt.”

Rabbinge: „Een overheid moet altijd verantwoordelijk blijven voor het organiseren van een markt. We zijn in Europa lange tijd doorgeslagen met een overheid die zich overal tegenaan bemoeide. We worden nu terughoudender. Ideaal is een overheid die zich noch volledig onttrekt, noch dwingend voorschrijft.”

Hoe hoopvol bent u als het om sub-Sahara Afrika gaat?

Rabbinge: „Ik denk dat we op een keerpunt zitten. Er is politieke wil aan het ontstaan. Lokaal zijn er allerlei initiatieven. Rijke landen realiseren zich dat ze niet langer kunnen volstaan met lippendienst als het gaat om armoedebestrijding en investeren in de landbouw. Nederland had het aandeel van landbouw in ontwikkelingshulp bijvoorbeeld teruggeschroefd van 15 naar 3 procent. Gelukkig wordt dat percentage nu weer omhooggebracht.”

De crisis heeft dus ook een positief effect?

Rabbinge: „Men gaat zich realiseren dat voedselzekerheid niet langer vanzelfsprekend is.”

Meester: „We zijn te ver doorgeschoten met het verwaarlozen van de landbouw, met als gevolg een prijspiek. Maar nu realiseert men zich wel dat er echte stappen moeten worden gezet.”

En de 850 miljoen hongerigen in de wereld?

Rabbinge: „Het moet zeker lukken om in 2015 de honger te halveren. Nu gebeurt dat in India en China, maar het zal ook in Afrika gebeuren – in landen als Nigeria, Ghana, Kenia. En aan deze uitspraak mag u mij houden.”

Eerdere artikelen over de voedselcrisis via nrc.nl/voedselprijzen