Kredietcrisis kan leerschool zijn

Hoewel de kredietcrisis Europa nog maar beperkt heeft getroffen moet ook daar het financiële toezicht beter geregeld worden, menen Roel Beetsma en Sylvester Eijffinger.

De huidige kredietcrisis heeft op pijnlijke wijze een aantal fundamentele problemen van het financiële toezicht in de Verenigde Staten blootgelegd. Wat begon als een crisis in de huizenmarkt in de VS is verworden tot een wereldwijde kredietcrisis en begint nu ook zijn weerslag te krijgen op de reële economie.

De beweeglijkheid van het internationale kapitaal en het beperkte zicht op de risico’s van de ingewikkelde financiële instrumenten maken het onmogelijk om het risico op een crisis volledig uit te sluiten. Dit betekent echter niet dat er geen rol is voor adequaat financieel toezicht. Goed toezicht kan de kans op een crisis verkleinen en, wanneer er toch een crisis optreedt, de schadelijke gevolgen ervan verminderen.

De Amerikaanse overheid heeft er inmiddels voor gekozen om de Federal Reserve een andere en grotere rol te geven bij het toezicht. De Fed zal zich concentreren op het gedragstoezicht van banken en andere financiële instellingen om de financiële stabiliteit te waarborgen, terwijl het dagelijkse toezicht op de financiële situatie van individuele instellingen zal worden ondergebracht bij een nieuwe autoriteit, die de taken van de huidige verschillende toezichthouders consolideert.

Op zichzelf genomen is deze nieuwe autoriteit een stap in de goede richting, al kan worden opgemerkt dat het bekende kalf reeds verdronken is. Verspreid toezicht zorgt voor competentiestrijd en gebrek aan noodzakelijke communicatie van de betrokken verschillende instellingen. Het samenvoegen van gerelateerde taken zal op kortere termijn tot weerstanden leiden bij personen en instellingen die bevoegdheden verliezen, maar zal op langere termijn een efficiënter model opleveren.

De achilleshiel van de plannen zijn de conflicten die kunnen optreden tussen de traditionele en nieuwe verantwoordelijkheden van de Fed. Zij kan zich gedwongen zien om extra liquiditeit te verschaffen, en dus de monetaire teugels te laten vieren, wanneer de banksector in financiële problemen raakt. Dit ondermijnt het beleid om prijzen stabiel te houden. Wetende dat de Fed de mogelijkheid heeft om te hulp te schieten, zal de banksector de neiging hebben extra risico’s te nemen (‘moral hazard’). Als deze goed uitpakken, leveren ze de banken extra winst op. Als ze slecht uitpakken, worden de verliezen beperkt door de Fed.

In feite heeft dit scenario zich in de huidige crisis al ontvouwd. De Fed heeft zich gedwongen gevoeld de rente een aantal keren te verlagen ondanks de stijgende inflatie en heeft impliciet bijgedragen aan de financiering van de redding van Bear Sterns.

Het volledig onderbrengen van het financiële toezicht bij een aparte onafhankelijke instelling en de Fed één specifieke verantwoordelijkheid geven, namelijk voor het monetair beleid, kan deze problemen vermijden.

Hoewel de huidige crisis Europa slechts beperkt heeft getroffen, zou ook het Europese financiële toezicht geherstructureerd moeten worden. Dit toezicht bevindt zich nog primair op nationaal niveau. Door de toenemende grensoverschrijdende activiteiten en fusies van de grote financiële instellingen zal dit een steeds minder werkbaar model worden. Waar ligt eigenlijk de verantwoordelijkheid voor het reilen en zeilen van een buitenlands filiaal van een internationale financiële instelling? Moet het moederbedrijf of het dochterbedrijf worden aangesproken? En door wie: de toezichthouder van het moederland of van het dochterland? Merkwaardig en jammer genoeg heeft de huidige crisis niet geleid tot een fundamentele discussie over het niveau waarop het financiële toezicht in Europa moet plaatsvinden. De nationale toezichthouders zullen wellicht weinig geneigd zijn tot zo’n discussie, omdat ze bang zijn verantwoordelijkheden te verliezen. De Europese Raad, de Europese Commissie en de ECB zullen in deze het voortouw moeten nemen en niet moeten wachten tot het Europese kalf verdronken is.

Het toezicht op financiële instellingen moet worden ondergebracht bij een aparte European Financial Services Authority (EFSA) met een overkoepelende rol op Europees niveau. De EFSA kan direct toezicht houden op internationaal opererende instellingen en op instellingen die wellicht geen buitenlandse dochterbedrijven hebben, maar wel door hun grootte de werking van het Europese financiële systeem kunnen beïnvloeden. De EFSA kan ook toezien of internationale overnames volgens de Europese regels plaatsvinden. Het toezicht op de kleinere, nationaal opererende financiële instellingen kan zij delegeren naar nationale toezichthouders. Het is niet zo dat de nationale toezichthouders zullen verdwijnen, aangezien zij in nauw contact staan met en een goed zicht hebben op de nationale financiële instellingen.

Van cruciaal belang is bovendien dat de EFSA uniforme regels oplegt voor het toezicht dat plaatsvindt op nationaal niveau. Hierdoor wordt een ‘level playing field’ gecreëerd, waarbij vermeden wordt dat nationale toezichthouders hun eigen instellingen met een minder stringent toezicht een concurrentievoordeel kunnen geven. Uniform toezicht binnen de EU zorgt er bovendien voor dat er voor multinationale instellingen één uniforme informatieverplichting is. Daarnaast kan voorkomen worden dat nationale toezichthouders tegen elkaar uitgespeeld worden. Tenslotte heeft zo’n EFSA een krachtiger onderhandelingspositie ten opzichte van de Amerikaanse toezichthouders, die vooral begaan zijn met hun eigen instellingen.

Het is van belang dat de EFSA een federatieve instelling wordt die onafhankelijk van de ECB opereert. De EFSA dient ook niet alleen op eurozone-niveau te opereren, maar op het niveau van de EU als geheel. Bovendien zijn financiële instellingen uit de eurozone ook actief geworden in de recente toetreders tot de EU en worden deze laatste geacht om op termijn toe te treden tot het eurogebied.

Het is vanzelfsprekend van groot belang dat deze EFSA de ECB als ‘lender of last resort’ tijdig informeert over mogelijke problemen bij de Europese financiële instellingen. Daarbij dient onvolledige informatie aan de centrale bank door de toezichthouder, zoals in geval van Northern Rock bij de Britse FSA en Bank of England, te allen tijde voorkomen te worden. Gescheiden verantwoordelijkheden voor monetaire en financiële stabiliteit zorgen ervoor dat geen vermenging van beide taken kan optreden en betekent niet dat toezichthouder en centrale bank elkaar niet adequaat informeren.

Er zal wellicht angst zijn dat een Europese toezichthouder betekent dat de hele EU moet gaan betalen voor het falen van een bank of andere financiële instelling in een bepaalde lidstaat. Dit is niet het geval. De toezichthouder is alleen verantwoordelijk voor het toezicht en krijgt geen financiële middelen voor het te hulp schieten van een instelling mocht dit noodzakelijk zijn. De exacte verdeling van deze lasten is een aparte en gevoelige kwestie waarover de lidstaten bepaalde verdeelsleutels dienen af te spreken. Hier wordt achter de schermen, zeker na de kredietcrisis, intensief en hard over onderhandeld, maar het zal nog wel even duren voordat de EU-lidstaten over deze verdeelsleutels definitieve overeenstemming hebben bereikt.

Roel Beetsma is hoogleraar Macro-economie aan de Universiteit van Amsterdam. Sylvester Eijffinger is hoogleraar Financiële Economie aan de Universiteit van Tilburg en op dit moment tevens gasthoogleraar aan Harvard University te Cambridge, MA.

Lees ook het stuk over de kredietcrisis van Rick van der Ploeg, of discussieer mee op nrc.nl/bankencrisis