Hulp onder dwang

Soevereine staten hebben internationaal afdwingbare plichten tegenover hun burgers, proclameerde de VN-Wereldtop in 2005. Waarom gold dat niet voor Birma na de orkaan?

Op de Wereldtop van de Verenigde Naties in 2005 introduceerden de leiders unaniem een nieuw begrip in het internationale recht: ‘responsibility to protect’. Dat gaf een nieuwe inhoud aan het in hun kring geliefde beginsel van de soevereiniteit van staten. De Algemene Vergadering van de VN omhelsde R2P, zoals het inmiddels heet, direct. Het zou „een fundamentele heroriëntatie van het internationale recht kunnen inluiden”, zei de Leidse hoogleraar Nico Schrijver: de veiligheid van burgers als uitgangpunt in plaats van de nationale veiligheid en soevereiniteit van staten.

Bij deze nieuwe verantwoordelijkheid hoort collectieve actie tegen staten die daarin tekortschieten. Toch kwam de Franse minister van Buitenlandse Zaken Kouchner vrijwel alleen te staan met zijn pleidooi voor een hulpinvasie toen de militaire junta van Birma de slachtoffers van de orkaan liet stikken. China schoot de suggestie van Kouchner direct af. Ook de VS – met schepen en hulpgoederen voor de kust – gingen niet mee.

Ondanks de nieuwe terminologie blijft het gaan om inmenging in de interne aangelegenheden van een land. Het interventieverbod is nauw verbonden met de soevereiniteit van staten. Er is nauwelijks een beginsel van internationaal recht dat zo algemeen wordt erkend. Dit gaat terug tot de Vrede van Münster (1648).

Er wordt wel gezegd dat de geschiedenis van het begrip soevereiniteit het volkenrecht heeft bepaald. Maar dit betekent ook dat staten in de uitoefening van hun soevereiniteit zijn gebonden aan het internationale recht. Dat geldt vooral voor de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, die dit jaar zestig jaar oud wordt. Mensenrechten zijn geen interne aangelegenheid meer.

Het interventieverbod staat intussen nog steeds voorin het Handvest van de VN. Wel geeft hoofdstuk 7 de Veiligheidsraad het recht om actie, inclusief militaire middelen, af te kondigen bij een bedreiging van de vrede. Deze kan ook een binnenlandse oorzaak hebben. Actie kan ook achteraf worden gedekt. Maar altijd zweeft daar het vetorecht van elk van de vijf permanente leden boven. Er is een roep om actie zonder zegen van de Veiligheidsraad in noodsituaties, maar deze vergroot alleen maar de verdeeldheid.

De gedachte om het omstreden recht van interventie te vervangen door een positief getoonzette plicht om te beschermen is afkomstig van de Internationale commissie interventie en soevereiniteit van staten (ICISS), een Canadees initiatief na de actie van de NAVO in Kosovo. R2P vergt een ‘hoge drempel’, waarschuwde de commissie: noodsituaties van het kaliber van genocide en misdrijven tegen de menselijkheid.

Minister Verhagen (Buitenlandse Zaken) verklaarde vorige week in de Veiligheidsraad dat „verantwoordelijke soevereiniteit” niet alleen dreigingen door mensenhanden maar ook natuurrampen omvat. De Adviesraad vrede en veiligheid vond in 1992 al het „blokkeren van humanitaire hulp” een grond voor humanitaire interventie. Maar het Internationale Gerechtshof bracht in zijn uitspraak over het ultieme misdrijf genocide in Bosnië vorig jaar R2P niet eens in stelling.

R2P vergt volgens de ICISS ook een ‘juiste autorisatie’, lees: de Veiligheidsraad. Mét het vetoprobleem. De commissie kwam niet veel verder dan dat de permanente leden een veto zoveel mogelijk moeten vervangen door „creatieve stemonthouding”. De Algemene Vergadering van de VN kan een impasse doorbreken, maar er is slechts één – omstreden – precedent, de Korea-resolutie (1950). Het Handvest voorziet in een eigen rol voor regionale organisaties als de ASEAN, maar de Veiligheidsraad (dus het veto) heeft het laatste woord.

Militaire actie geldt als een uiterste middel als diplomatieke druk tekort schiet. In het geval van zogeheten ‘falende staten’ zei de Nederlandse regering in 2005 overigens dat „vroegtijdige inzet” van militaire middelen ‘heilzaam’ kan zijn om afglijden te voorkomen. Dit soort geluiden behoren tot het rijk der theorie – al valt niet uit te sluiten dat zij bijdragen tot de opening van Birma.

Birma illustreert dat R2P ‘soft law’ is. De Franse volkenrechtsgeleerde Prosper Weil waarschuwde echter: „een regel kan ‘soft’ zijn maar daardoor houdt hij nog niet op een rechtsregel te zijn”.

Frank Kuitenbrouwer is medewerker van NRC Handelsblad.

Reageren kan op nrc.nl/kuitenbrouwer