Het gaat even niet zo lekker tussen deze juristen

Wroeging en gewetensnood bij vreemdelingenrechters.

Een rechtssocioloog stelt dat het vertrouwen bínnen de Raad van State is aangetast.

De Nijmeegse rechtssocioloog Kees Groenendijk schetste eind vorige maand een verontrustend beeld van de vreemdelingenrechtspraak. Voor zijn afscheidsrede ‘Een venijnig proces’ interviewde hij 24 rechters. Hij kwam tot de conclusie dat de verhoudingen tussen rechtbanken en de Raad van State inderdaad gespannen zijn.

Het was bekend dat asielaanvragen die rechters in een beroepsprocedure honoreren, in hoger beroep bij de Raad van State meestal alsnog worden afgewezen. Groenendijk onderzocht vooral hoe lagere rechters omgaan met deze frustraties. Veel rechters zitten er doorheen: termen als wroeging en gewetensnood vielen. Loyaliteit overheerst, nog wel. Jegens collega’s in hetzelfde schuitje. Jegens de informele norm die beveelt de hogere instantie te gehoorzamen. Jegens de vreemdelingen aan wie geen valse hoop moet worden geboden. Productiedruk, loopbaanvrees en kadaverdiscipline deden de rest. Sommigen proberen ander werk bij de rechtbank te krijgen. En als dat lukt doet een enkeling zelfs een dansje op z’n bureau, liet Groenendijk zich vertellen.

Maar veel ernstiger is dat ook het vertrouwen bínnen het rechtsprekende apparaat is aangetast, in de Raad van State. Veel vreemdelingenrechters verdenken de Raad van State ervan de oren te laten hangen naar de politiek van de dag. Zij stellen ronduit de onafhankelijkheid van hun hogere collega’s ter discussie.

Hoe representatief hun bezwaren zijn is niet duidelijk. Er zijn in totaal ongeveer 75 vreemdelingenrechters in Nederland, van wie er 24 anoniem zijn geïnterviewd. Er zijn alleen al 400 bestuursrechters op een rechterlijke macht van 2300 rechters. Die 24 zijn deels willekeurig geselecteerd, deels op ervaring of omdat ze vertrokken naar een ander soort zaken. Maar zelfs als een minderheid van dit keurkorps twijfelt aan de onafhankelijkheid van de (eigen) bestuursrechtspraak, wat moet de burger dan van het geheel denken?

1Welke bezwaren hebben vreemdelingenrechters bij de rechtbanken tegen de lijn van de Raad van State?

In de interviews gebruiken ze termen als onverholen woede, boosheid, razernij, kwaaie koppen, tandenknarsen, frustratie, cynisme. Een aantal zegt in gewetensnood te zijn gebracht. Veel uitspraken die de Raad van State in hoger beroep doet, kwalificeren ze als nietszeggend, apodictisch, onbegrijpelijk of ongeloofwaardig. De Raad van State heeft bij de rechters in het land dan ook duidelijk minder gezag dan de Hoge Raad of de Centrale Raad van Beroep.

Inhoudelijk vatten sommige rechters bij de rechtbanken de uitspraken van de Raad van State samen als een ‘opeenstapeling van vreemdelingonvriendelijke keuzes’. Een bewust ‘aanleunen tegen het bestuur’, waarbij politieke overwegingen ‘meespelen’ en er geen sprake meer is van ‘geloofwaardige’ rechtspraak. Rechters menen dat er een politieke lijn in de uitspraken zit. Die indruk wordt versterkt doordat vreemdelingen in hoger beroep maar in hooguit 4 tot 7 procent van alle uitspraken hun zaak in Den Haag blijken te winnen.

Dergelijke geluiden waren al eerder in de wetenschap te horen. Hoogleraar migratierecht Thomas Spijkerboer aan de Vrije Universiteit wijdde er in 2002 zijn oratie aan. Hij zei toen al dat de Raad van State een politieke agenda afwerkt en daar de methode van rechtsvinding voor aanpast. Een zo gering mogelijke rechtsbescherming voor de vreemdeling en een zo groot mogelijke bewegingsvrijheid voor het bestuur. Dat zou het doel zijn. Onacceptabel voor een rechtsstaat, aldus Spijkerboer. Hij noemde de Raad van State één van de plechtankers van de democratie, maar dan wel één die niet meer goed vastzit. De rechter dient niet slechts procesbewaker te zijn maar ook de inhoud van de zaak te beoordelen. Groenendijk zegt het geen probleem te vinden dat de Raad van States keuzes maakt, maar dat ze die tegelijkertijd verhult door apodictische teksten te gebruiken. Zo draagt de Raad niet bij aan het debat over de juistheid, rechtvaardigheid of politieke richting van die keuzen, zegt hij.

2Wat zegt de Raad van State hierop terug?

De onvrede bij de rechtbanken is er bekend, na een noodkreet in NRC Handelsblad door negen rechters vorig jaar. Vorig jaar ging de voorzitter van de afdeling Bestuursrechtspraak, Pieter van Dijk, op ‘luistertoer’ langs de rechtbanken voor zogeheten ‘benen-op-tafel-gesprekken’. Tegen de Eerste Kamer zei hij daarover in februari de indruk te hebben „dat het ongenoegen en de onvrede daarmee weg zijn genomen”. Men is weer met elkaar „on speaking terms”. Over de problemen kon voortaan wat hem betreft ‘in de verleden tijd’ worden gesproken. Een officiële reactie op het onderzoek van Groenendijk kwam er niet. Wel een opinieartikel ‘op persoonlijke titel’ van staatsraad Kees Schuyt en Jaap van der Winden, coördinator van de vreemdelingenkamer bij de Raad. Dat was vernietigend. Een ‘vals en eenzijdig beeld’ op basis van slechte onderzoeksmethodiek. De Raad van State mag de vreemdeling van de wet helemaal ‘geen volledige herkansing’ bieden. De wetgever maakt alleen ‘beperkt beroep’ mogelijk. Motivering van een negatieve uitspraak is juridisch evenmin nodig. En veel zaken die de vreemdelingenkamer krijgt zijn ‘juridisch minder sterk’ doordat de staatssecretaris ze immers al heeft afgewezen. En er nogal wat herhaalde aanvragen bij zitten. Dat vreemdelingen veel vaker verliezen is niet vreemd – als het omgekeerd zou zijn dan zou dat betekenen dat het bestuur veel foute beslissingen neemt. Dat lijkt de auteurs niet waarschijnlijk. Ook wijzen ze er op dat de helft van de asielaanvragen jaarlijks wordt gehonoreerd door de overheid, zonder dat er enige rechter aan te pas komt. De woordvoerder van de Raad van State zei dat het hoge aantal gewonnen zaken door de Staat zou worden veroorzaakt doordat vreemdelingen „elke kans grijpen om in hoger geroep te gaan”. Ook als zaken kansloos zijn.

3Klopt daar iets van?

Groenendijk zegt van niet. Vreemdelingen gaan helemaal niet altijd in beroep. Hij schat dat slechts 20 procent van de afgewezen vreemdelingen het nog een keer probeert in Den Haag. Wel is de staatssecretaris beter in staat een succesvolle strategie te bepalen doordat ze in álle vreemdelingenzaken procespartij is.

De rechtssocioloog noemt de staatsraden echter rechters in ivoren torens die zich afsluiten voor dissonante informatie en inhoudelijke discussie uit de weg gaan. Hij laakt het feit dat de hoogste vreemdelingenrechtspraak sinds 2001 grotendeels in handen was van niet meer dan vijf staatsraden. Het risico dat die elkaar alleen nog in hun opvattingen bevestigen is volgens hem groot.

Groenendijk denkt dat de Raad van State de politiek wil helpen vreemdelingen te ontmoedigen naar Nederland te komen door heel streng en heel snel de beroepszaken af te handelen. Maar het is volgens hem juist hoogst onwaarschijnlijk dat snelle afdoening van beroepszaken een rol speelt bij de overweging naar Nederland te komen. Bij gezinshereniging en arbeidsmigranten speelt dat nauwelijks. Volgens hem zijn voor asielzoekers vooral de reisagenten van belang voor de keuze van het land van opvang. Veel asielzoekers hebben geen enkel idee in welk land ze uit het vliegtuig of de auto stappen. De vraag of er in Nederland werk is, of er landgenoten wonen en hoeveel controle er is, zijn vele malen belangrijker.

4Hoe reageert de politiek?

Vooral geschrokken. De SP vraagt of de minister van Justitie wil onderzoeken of er ‘nog meer’ vreemdelingenrechters in gewetensnood zijn. De socialisten willen al langer de hoogste bestuursrechtspraak weghalen bij de Raad van State en onderbrengen bij de Hoge Raad, de hoogste instantie in alle andere rechtsgebieden. Die gedachte komt regelmatig op, ook bij de VVD en de PvdA, maar breekt nooit door. D66 heeft een initiatiefwetsvoorstel in voorbereiding. De PvdA wil een debat met de minister en overweegt een hoorzitting met de rechtbanken en de Raad van State te houden.

Lees hoe vreemdelingenrechters vorig jaar in NRC hun nood klaagden over de Raad van State via nrc.nl/links en discussier mee op nrc.nl/commentaar

Het boek Een venijnig proces van C. Groenendijk (10 euro) is te koop via www.sdu.nl/sdu/zoeken

Rectificatie / Gerectificeerd

Juristen

In het stuk Het gaat even niet zo lekker tussen deze juristen (dinsdag 27 mei, pagina 20 en 21) is in de intro een fout geslopen. Er stond: ‘een rechtssocioloog stelt dat het vertrouwen binnen de Raad van State is aangetast’. Dat had moeten zijn: binnen de rechterlijke macht.