We denken veel te simpel over marktwerking – kijk beter naar de knelpunten

De discussie over marktwerking is nog steeds veel te oppervlakkig. Kijk beter naar de verschillen per sector, meet de effecten op de prijs zuiverder, en pas op dat de innovatie niet in gevaar komt.

Bart Nooteboom

Hoogleraar innovatiebeleid aan de Universiteit van Tilburg

Marktwerking is mooi – als het werkt; maar vaak wordt niet voldaan aan de voorwaarden daarvoor. In dat geval moet de overheid met kunst en vliegwerk corrigerende maatregelen nemen. Soms lukt dat, soms niet.

Neem de recente praktijk. In de telecommunicatie en luchtvaart was marktwerking een succes. In de thuiszorg, taxi’s en spoorwegen (personenvervoer) niet, en in de gezondheidszorg, streekvervoer en energie zijn er twijfels.

Er is jarenlang sprake geweest van een naïeve ideologie van markfundamentalisme. Die denderde maar door, zonder aandacht voor kritiek. Tegenwoordig is er meer aandacht voor kritiek. In een recent onderzoek van het ministerie van Economische Zaken worden in zes van de elf onderzochte sectoren één of meer knelpunten geconstateerd, en daarbij houdt men nog geen rekening met alle relevante knelpunten die zich kunnen voordoen. Daarom is het goed om nog eens op een rijtje te zetten hoe markten werkelijk functioneren – waarbij hier het accent zal liggen op marktwerking in publieke diensten.

Waarom markten?

Een belangrijk argument vóór marktwerking is dat onder druk van concurrentie de efficiëntie van organisaties, dus ook van publieke diensten, beter wordt. De kosten gaan omlaag, je kunt bezuinigen. Die druk is zelf ook weer het gevolg van marktwerking; we hebben dus (landelijk) markten nodig omdat er (mondiaal) markten zijn. Daarbij wordt wel vaak als eis gesteld dat meer efficiëntie niet ten koste gaat van private of publieke kwaliteit, inclusief toegankelijkheid, rechtvaardigheid en duurzaamheid.

Een ander argument is dat markten, in contrast tot centrale planning, ruimte bieden voor initiatieven ‘van onderop’, en daarmee voor een grote diversiteit aan verspreide kennis, inzichten en ideeën. Dat maakt van markten een bron van innovatie en een pad naar integratie en sociale acceptatie, functies die met het focus op efficiëntie wel eens uit het oog zijn verloren. Het communisme is kapot gegaan door gebrek daaraan, eerder dan door gebrek aan efficiëntie. In deze functie ligt een relatie tussen markt en democratie.

Markten gaan om keuzen. Een markt heeft een vraagkant en een aanbodkant, en bij beide moet er keuze zijn. Maar er is nog een derde kant aan het verhaal, die van mensen, in heden en toekomst, elders en in eigen land, die door productie en consumptie beïnvloed worden maar buiten die markt staan, en in dat opzicht geen keuze hebben.

Welke marktwerking?

Toezichthoudende instanties moeten monopolies en oligopolies tegengaan en garanderen dat de keuzeruimte openblijft. Denk hierbij aan de NMa en de Europese Commissie. Kunnen kiezen betekent voorts realistisch kunnen oordelen over beschikbare opties en een reëel vermogen om over te stappen van de ene naar de andere.

Aan de vraagkant is het niet altijd gemakkelijk, of kost het tijd of geld, om de kwaliteit van een product (goed of dienst) te beoordelen. Hierbij is er verschil tussen ‘zoekproducten’ waarvan men de kwaliteit voorafgaande aan de aankoop kan bepalen (auto’s, wasmachines), ‘ervaringsproducten’ waarvan men de kwaliteit tijdens consumptie kan bepalen (concert, restaurant), en ‘geloofsproducten’ waarvan men ook na consumptie de kwaliteit niet kan bepalen (arts, adviseur).

Het effect van marktwerking wordt in dit rijtje steeds problematischer. Zo kan iemand die een taxi neemt vaak niet beoordelen of de chauffeur de kortste weg kent, die ook neemt, en niet sjoemelt met de meter. Daarom wordt vaak geprobeerd zoekproducten te maken van ervaringsproducten (recensies van concerten, sterren voor restaurants) en van geloofsproducten (eisen van opleiding en kwalificatie, certificering).

Telecom en thuiszorg

De problemen aan de vraagkant beginnen pas goed als er een scheiding is van gebruiken, beslissen en betalen. Dat is het geval bij vele publieke diensten.

Het ging goed bij de telecom omdat er een keuze tussen aanbieders kwam, omdat het ging om een zoekproduct, en omdat de gebruiker van een telefoon ook degene is die beslist en betaalt. Aanbieders hebben de keuze wel ingewikkeld gemaakt met veel verschillende opties en combinaties, en ook de omschakeling naar een andere aanbieder werd op allerlei manieren beperkt, maar niettemin: het ging vrij goed. Dit was ook te verwachten waar gebruik, beslissing en betaling in een hand liggen.

Bij de thuiszorg is dat anders. De gebruiker is een zieke of oudere, en de keuze en betaling van de aanbieder ligt tegenwoordig bij de gemeente. De gebruikers zijn zwak en moeilijk in staat om hun belang te bundelen voor tegenmacht. Daar kun je verwachten dat kwaliteit wordt verdrongen door lage prijs. Dat is precies wat volgens de thuiszorg-organisaties is gebeurd, reden voor de politiek om maatregelen aan te kondigen.

Gezondheidszorg

Na de herziening van het zorgstelsel is de situatie ruwweg als volgt. De patiënt is de gebruiker van de zorg en de beslisser en betaler ten aanzien van de verzekeringsmaatschappij. De arts of het ziekenhuis is de aanbieder van de zorg en de verzekeringsmaatschappij de daarbij behorende beslisser en betaler.

Voor de patiënt gaat het om een ervaringsproduct (aandachtige arts of verpleger), maar vooral om een geloofsproduct (competentie van de arts). Men ging er verder van uit dat de verzekeringsmaatschappij beter dan de patiënt in staat is de kwaliteit van de zorg te beoordelen en op basis daarvan te beslissen en te betalen. Maar ook dat beoordelingsvermogen is verre van vanzelfsprekend. De zorg moest worden geregimenteerd in hapklare en uniforme ‘diagnosebehandelcombinaties’ (DBC’s), om er voor de verzekeringsmaatschappij een zoekproduct van te maken. Door de complexiteit van de DBC’s is dat doel echter nog niet bereikt.

Als geheel is dit stelsel een inventief ontwerp. Men heeft naar het schijnt een aantal problemen op weten te lossen, maar er zijn ook nieuwe problemen en vragen opgeroepen. Wat zijn bijvoorbeeld de gevolgen voor de beroepspraktijk en de motivatie van artsen en verplegers? Welk effect heeft het op kwaliteit als het molecuul van zorg wordt opgebroken in atomen van DBC’s? De verzekeringsmaatschappij heeft er belang bij, zo is de gedachte, om de belangen van de patiënt te behartigen omdat die anders overstapt naar een andere maatschappij. De mogelijkheid bestaat echter dat verzekeringsmaatschappijen zich gaan gedragen als monopolisten die prijsconcurrentie beperken en de markt gaan compliceren met ondoorzichtige productdifferentiaties. De mogelijkheid voor de gebruiker om te beoordelen of de verzekeringsmaatschappij inderdaad zijn belangen behartigt, de feitelijke ruimte en mogelijkheid voor de gebruiker om te kiezen, en de gepercipieerde mogelijkheid om over te stappen naar een andere maatschappij zijn dubieus. Marktwerking is hier gebaseerd op nogal wat wishful thinking. En dan zijn er nog risico´s voor innovatie, waarover straks meer.

Vervoer

In het vervoer heeft de reiziger zelden een keuze tussen verschillende aanbieders van hetzelfde soort vervoer op dezelfde plaats en tijd. Het zou inefficiënt zijn als verschillende vervoerders tegelijk op hetzelfde traject zouden rijden. Bij het spoor is dat ook fysiek onmogelijk.

Bij die belemmering van gelijktijdig aanbod door verschillende partijen is er de mogelijkheid van publieke aanbesteding. Uit verschillende aanbieders wordt aan de goedkoopste een exclusieve concessie gegund voor een bepaalde periode en een bepaald gebied. Maar ook deze oplossing geeft problemen en dilemma’s. Een korte periode van de concessie ontmoedigt de vaak langeretermijninvesteringen die nodig zijn voor onderhoud, kwaliteitsverbetering en innovatie. Bij een lange periode is de druk van concurrentie beperkt omdat die pas tegen het einde van die periode optreedt. Een klein gebied geeft kostennadelen van kleine schaal, een groot gebied beperkt het potentiële aanbod tot een gering aantal grote partijen. Bij een groot gebied en een lange tijd is het de vraag of concurrenten kunnen overleven (waar, hoe lang?) totdat een nieuwe gunning aan de orde is. De gemeente (streekvervoer) of centrale overheid (spoorwegen) is nog steeds de voornaamste betaler en beslisser, en wat is de garantie dat die de belangen van de gebruikers behartigt? Dat vergt politieke druk en druk van een reizigersvereniging.

De aanbodkant

Bij marktwerking gaat het ook aan de aanbodkant om vrijheid van keuze, onder andere van toetreding. Bestaande producenten en praktijken houden vaak de toetreding van een nieuw product tegen. Bij de taxi’s zagen we hoe aanbieders door concurrenten geïntimideerd werden als ze een lager tarief aanboden of niet mee wilden doen aan verdeling van klanten. In het vervoer zou een grote concurrent een kleine weg kunnen drukken door een aansluitende trein of bus te laten vertrekken net voor aankomst van die van hem.

Het gaat ook om de keuze van (deel)markten. Normaal in markten is dat de aanbieder zijn eigen markten en ‘niches’ daarin mag kiezen. Aanbieders zullen vaak hun producten differentiëren voor verschillende deelmarkten, en elkaar op die manier uit de weg gaan, omdat daardoor de prijsconcurrentie minder fel wordt en de ruimte voor winst navenant groter. Dat beperkt de prijsconcurrentie, maar is volstrekt normaal in marktwerking.

Het is in dit opzicht dus helemaal niet vanzelfsprekend dat markten leiden tot lagere kosten. Zij kunnen ook leiden tot meer diversiteit van producten. Als dat het doel was is het best, maar als het doel lage kosten is, wordt dat niet altijd bereikt. Productdifferentiatie is overigens niet altijd gunstig. Zij kan ook gebruikt worden om de markt minder doorzichtig te maken – zie het voorbeeld van telecom.

Vaak wordt echter bij aanbesteding door de overheid geëist dat ook minder rendabele markten tegen een vaste prijs bediend worden (denk aan onrendabele trajecten in vervoer, dure patiënten), en/of dat iedereen op dezelfde manier en met dezelfde kwaliteit wordt bediend (denk aan zorg en onderwijs). Dat elimineert de ruimte voor creativiteit als voordeel van marktwerking.

Markt en innovatie

Als markten ruimte geven voor een grote diversiteit aan initiatieven is dat in principe goed voor innovatie. In het eerder genoemde rapport over marktwerking wordt innovatie op één hoop gegooid met verbreding van het productenpakket. Maar innovatie gaat verder, in ´creatieve destructie´, die bestaande producten verdringt met producten die nieuwe functies bieden of nieuwe manieren om bestaande functies te vervullen. Het is helemaal niet zeker dat marktwerking dat proces bevordert. Die innovatie ontstaat uit zoeken en experimenteren met weinig kans op succes. Nieuwe producten vinden vaak moeilijk toegang tot bestaande markten, en vergen een doorbreken van bestaande distributiesystemen, standaards en praktijken van techniek, toelevering, gebruik, veiligheid en opleiding die zich gevoegd hebben naar bestaande producten. Bestaande markten kunnen nieuwe markten in de weg zitten.

Voor deze innovatie zijn tijd, geduld, faciliteiten en geld nodig. Al te sterke concurrentie kan de ruimte daarvoor wegnemen. Concurrentie kan druk geven tot lagere kosten, en dat kan financiële ruimte geven voor innovatie, tenzij de innovatie snel door concurrenten wordt overgenomen, en dan is zij vaak voor het bedrijf de kosten van ontwikkeling niet waard. Vandaar bescherming door octrooien, waarmee we marktwerking bewust beperken ter wille van innovatie.

Het verminderen van de ruimte voor innovatie als gevolg van toenemende concurrentie in het bedrijfsleven is zichtbaar geworden in de verschuiving van fundamenteel onderzoek van bedrijfsleven naar universiteit. En nu moeten we oppassen dat we niet met verregaande commercialisering van wetenschappelijk onderzoek ook daar de bron van innovatie vernietigen.

Een vergelijkbaar effect is denkbaar bij de ‘diagnosebehandelcombinaties’ om de zorg te regimenteren. Het kan zijn dat die de ruimte voor experimenten en de daarvoor benodigde afwijkingen van bestaande praktijken en normen wegnemen, ruimte die nodig is voor innovatie en verdere kwaliteitsverbetering. Is daarvoor buiten de DBC’s ruimte gecreëerd? Als dat alsnog moet gebeuren, rijst de vraag of de kosten van het totale systeem nog steeds lager zijn dan die van het oude systeem. Dat was wellicht minder efficiënt, maar bood in de productie ook ruimte voor innovatie.

Geen innovatie is meteen rendabel. Zij vergt aanvullende innovaties rondom gebruik, productie en organisatie, het vinden van toegang rond obstakels van gevestigde belangen en praktijken, er moeten kinderziekten genezen worden, en er moet efficiëntie worden ontwikkeld in ervaring en opschaling. Tussen het eerste gebruik van de stoommachine (in 1712) en volwaardig gebruik ervan in stoomschepen lag meer dan honderd jaar. Het is dan lastig om de grens te vinden tussen enerzijds het vereiste geduld voor het verder ontwikkelen van de innovatie en anderzijds de nuchtere erkenning dat die althans voorlopig als niet haalbaar beschouwd moet worden.

Neem windmolens. Op zich worden die commercieel levensvatbaar naarmate ervaring en efficiëntie toenemen en de prijs van concurrerende energie (olie, gas) stijgt. Het probleem waar we nu nog mee zitten, is dat we niet precies op dat moment energie nodig hebben dat het waait, en dat energie moeilijk op te slaan is. De pieken van energie tijdens harde wind geven een overbelasting van het elektriciteitsnet, terwijl de benodigde vergroting van capaciteit om dat op te vangen niet volledig benut wordt en dus slecht rendabel te maken is.

Dit is ernstig, maar is niet het laatste woord. Er wordt gedacht aan opslag door het tijdens wind oppompen van water dat men weg laat lopen, met opwekking van energie wanneer men die energie nodig heeft. De pieken van wind kunnen wellicht opgevangen worden in netwerken van molens op verschillende plaatsen en koppeling met andere energie in andere landen (zoals nu met Noorwegen). Er valt meer over te zeggen, maar het punt hier is dat men niet moet oordelen op grond van efficiëntie nu, maar op grond van mogelijke efficiëntie in de toekomst.

Conclusie

Marktwerking is simpel noch automatisch. Het is een veelsoortig en vaak complex en soms paradoxaal verschijnsel, met voor- en nadelen, dat in meer of mindere mate speciale maatregelen vergt, met vaak onvoorzienbare complicaties en averechtse effecten. Marktwerking wordt vaak voor de korte termijn ingesteld, met uitsluitend efficiëntie als doel en vaak averechtse gevolgen voor innovatie. Het genoemde rapport over marktwerking kijkt al wel naar kwaliteit, maar de aandacht voor effecten van innovatie is slecht ontwikkeld. Ook is er nog te weinig aandacht voor de zogenaamde transactiekosten, dat wil zeggen de kosten en problemen van het zoeken naar alternatieven, beoordeling van kwaliteit, een keuze maken, opheffen van misverstanden, onderhandeling en contractering, controle op uitvoering, gesteggel daarover, en omschakeling tussen alternatieven. Juist die kosten nemen onder marktwerking meestal toe. Vorming en beoordeling van beleid voor marktwerking moeten rekening houden met meer knelpunten dan nu gebeurt.