Hooggeleerd, toch ziende blind en horende doof

Het is verontrustend dat rechters zich bij uitspraken van de Raad van State neerleggen ook al zijn ze het er totaal niet mee eens, menen Kees Groenendijk en Ashley Terlouw.

Het artikel van Staatsraad Kees Schuyt en Jaap van der Winden, senior-jurist bij de Vreemdelingenkamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, in Opinie & Debat van 17 mei wekt ten onrechte de indruk dat wij het functioneren van de Raad van State hebben onderzocht. Wij hebben onderzocht hoe rechters bij de rechtbanken de rechtspraak van de Raad van State, hun appèlcollege, hebben ervaren en hoe zij hebben gereageerd op uitspraken van dat college waarmee ze het, soms fundamenteel, oneens waren.

De reactie van twee nauw bij de rechtspraak van de Raad van State betrokkenen bevestigt het beeld dat onder de geïnterviewde vreemdelingenrechters heerst: het beeld van een college dat van de onontkoombaarheid van de eigen rechtspraak is overtuigd, dat sterk op het nationale bestuursprocesrecht is gefixeerd, kiest voor een (eenzijdige) interpretatie van de wet, maar de indruk wekt dat er geen keuzevrijheid is; een college dat meer oog heeft voor de positie van de overheid dan voor de effecten van hun keuzen voor de betrokken vreemdelingen en voor vreemdelingenrechters.

Over de kritiek op de onderzoeksmethode (‘krakkemikkige methodologie’, ‘handvol waarnemingen’ en ‘vals en eenzijdig beeld’) kunnen we kort zijn. In de rede is expliciet gezegd dat niet naar alle vreemdelingenrechters kan worden gegeneraliseerd, alleen al omdat niet bekend is welke rechters sinds 1994 of sinds 2001 vreemdelingenzaken hebben behandeld. Op dit moment behandelen naar schatting 70 tot 90 rechters meer dan alleen incidenteel vreemdelingenzaken. Wij hebben met 24 rechters gesproken, van wie een deel geen vreemdelingenzaken meer doet. Verreweg de meeste respondenten reageerden uitgesproken negatief op bepaalde uitspraken van de Raad van State, zoals met woede, boosheid, kwaaie koppen, cynisme, frustratie, geschoktheid, tandenknarsend volgen of gewetensnood. Zes van de geïnterviewde rechters gebruikten minder sterke kwalificaties. Maar ook van deze zes waren er vier die wel degelijk kritiek op het functioneren van de Raad van State hadden. Slechts twee van de 24 rechters hadden dat niet. Zes rechters spraken over gewetensnood in verband met de rechtspraak van de Raad van State.

De uiteenzetting van de twee critici over de tekst en uitleg van de Vreemdelingenwet bevestigt wat veel geïnterviewde rechters ook zeiden: weinig aandacht voor het Europese recht en eenzijdige interpretatie van de wet door de Raad van State. Bij beslissingen over asielverzoeken, gezinshereniging of uitzetting is niet alleen van belang wat de Nederlandse wetgever of beleidsmaker heeft gedaan of bedoeld. Het is al lang duidelijk dat het internationale recht, met name het EVRM en het EU-recht, grenzen stelt aan wat de nationale regelgevers en rechters rechtmatig mogen besluiten.

Het is waar dat de wet de Raad van State de mogelijkheid biedt om de beoordeling van een hoger beroep te beperken tot de grieven, om de motivering van een uitspraak tot een standaardzin te beperken of een hoger beroep zonder zitting af te doen. Maar had de Raad van State van de geboden mogelijkheden ook zo ruim gebruik moeten maken? De Vreemdelingenwet 2000 was een compromis tussen sterk tegengestelde opvattingen van VVD en PvdA. Was het echt de bedoeling van ‘de wetgever’ om de beoordeling in alle gevallen te beperken tot de grieven, om zoveel hoger beroepen alleen met een standaardzin af te doen en in vreemdelingenzaken bijna nooit een zitting te houden? De kwalificatie ‘met één pennenstreek’ afdoen van zaken was overigens niet van ons afkomstig. Ze werd door drie rechters gebruikt.

De tekst noch de geschiedenis van de wet verklaren voldoende waarom de Raad van State in andere zaken dan vreemdelingenzaken 21 maal zo vaak de betrokkene of zijn advocaat op een zitting hoort. Het is een eigen keuze van de Raad van State om geen ruimte te laten voor „nieuwe feitelijke informatie en gezichtspunten van de zijde van de vreemdeling” en dat „het bestuur niet met essentiële nieuwigheden kan komen”. Opmerkelijk vonden wij ook de stelling „het behoeft geen betoog” dat de asielzaken waarin de IND niet tot inwilliging heeft besloten „over het algemeen juridisch minder sterk zijn”. Een burger mag toch verwachten dat rechters in hun werk niet van dit soort algemene veronderstellingen uitgaan.

Ter weerlegging van de kritiek van veel vreemdelingenrechters voeren Schuyt en Van der Winden aan dat de IND het in veel gevallen uitsluitend moet doen met informatie van de asielzoeker. Juist die omstandigheid maakt de kritiek van rechters echter begrijpelijk dat zij van de Raad van State als regel niet kritisch mogen kijken naar de ambtsberichten van Buitenlandse Zaken en ook nauwelijks betekenis mogen hechten aan informatie uit andere bronnen, zoals rapporten van betrouwbare organisaties als UNHCR, Human Rights Watch en Amnesty International.

Aan het slot van hun artikel doen de auteurs twee verrassende uitspraken. Ten eerste schrijven zij dat de rechter, anders dan de staatssecretaris, „niet ter verantwoording [kan] worden geroepen”. In een democratische samenleving kan een rechter echter juist wél ter verantwoording worden geroepen voor zijn uitspraken, door collegae, door vakgenoten, door de pers of door wetenschappers.

In de slotalinea suggereren Schuyt en Van der Winden dat een vergelijking met de jaren 40-45 en de voorafgaande periode betekent dat wij het debat niet zuiver willen voeren. Eén van de geïnterviewde rechters maakte trouwens zelf deze vergelijking.

Voor ons was de meest verontrustende uitkomst van het onderzoek, niet wat de rechters over de Raad van State zeiden. Echt verontrustend is de constatering dat de meeste geïnterviewde rechters zich neerlegden bij uitspraken van de Raad van State, ook als zij het daarmee fundamenteel oneens waren. Als processen binnen de rechterlijke macht zo werken in een relatief rustige periode waarin er weinig voor de rechters op het spel staat, hoe zal het dan gaan als het er ook voor hen om spant?

Kees Groenendijk is emeritus hoogleraar rechtssociologie en voorzitter van het Centrum voor Migratierecht, Radboud Universiteit Nijmegen. Ashley Terlouw is hoogleraar rechtssociologie Radboud Universiteit Nijmegen.