De Vreemdelingenkamer van de Raad van State is geen verzameling juridisch kwaadwillenden

Het negatieve oordeel van vreemdelingenrechters over de strengheid van de Raad van State is ongegrond. Zo worden uitvoerig gemotiveerde rechtbankuitspraken niet met één pennenstreek vernietigd en mag de Raad van de wetgever zaken zonder zitting afdoen.

Schuyt is staatsraad en sinds 1 januari 2005 lid van de Vreemdelingenkamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State; emeritus hoogleraar empirische sociologie UvA. Van der Winden is senior-jurist en coördinator bij de Vreemdelingenkamer, auteur op het gebied van vreemdelingenrecht en redacteur ‘Commentaar Vreemdelingenwet 2000’.

Het redactioneel commentaar van deze krant van 28 april signaleerde een ‘crisis in de rechtspraak’ op basis van een onderzoek van scheidend hoogleraar rechtssociologie K. Groenendijk en zijn opvolgster A. Terlouw. Zij onderzochten de meningen van drie heterogene groepen van respectievelijk 9 en 7 vreemdelingenrechters en 8 ex-vreemdelingenrechters. Bij elkaar opgeteld leverde dat een rondgang langs 24 rechters op. Van de 16 thans functionerende rechters bleken er 6 niet-negatieve meningen over hun werk te hebben.

Het beeld dat werd opgeroepen in de afscheidsrede, in het persbericht van de Radboud Universiteit van 25 april en in de daarop gebaseerde perspublicaties spreekt van een situatie waarin „verreweg de meeste respondenten blijk geven van uitgesproken negatieve reacties”, „de meeste rechters termen gebruikten als woede, boosheid of razernij (5x)” en waarin „zes respondenten zeiden door uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak in gewetensnood te zijn gebracht”. Op basis van deze hele kleine aantallen werd er lustig op los gegeneraliseerd van enkele respondenten naar „de rechters”. Het redactioneel commentaar spreekt zonder enige schroom van „gefrustreerde lagere rechters” en verbindt daar, net als de onderzoekers, vergaande consequenties aan.

In deze bijdrage willen wij dit al te gemakkelijk gegeneraliseerde beeld van de vreemdelingenrechters en het hierop gebaseerde negatieve oordeel over de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op belangrijke punten corrigeren. Dit doen wij door eerst kort in te gaan op de krakkemikkige methodologie van het onderzoek en vervolgens op enkele inhoudelijke punten van vreemdelingenrecht. De vreemdelingenrechtspraak plaatsen wij in de juridische en politieke context van de trias politica, de verdeling van taken tussen wetgever, bestuur en rechter.

1. De logica van kleine aantallen

Groenendijk spreekt van zijn „voorkeur voor inductief onderzoek: proberen te generaliseren uit een beperkt aantal systematische waarnemingen”. Deze opvatting van inductie is pertinent fout: kwantitatieve of statistische inductie (het generaliseren van een waargenomen steekproef naar de niet waargenomen populatie, de sprong van het bijzondere naar het algemene) vereist een voldoende en representatief aantal waarnemingen. Kwalitatieve inductie (in de wetenschapfilosofie abductie genoemd) op basis van beperkte aantallen is niet geschikt voor generalisatie en slechts bruikbaar voor hypothese- en theorievorming, die in een later stadium van onderzoek inductief behoren te worden getoetst.

Het onderzoek van Groenendijk en Terlouw laat geen enkele generaliserende conclusie toe. Ze hebben simpelweg de twee vormen van inductie door elkaar gehaald, maar toch wordt hun onderzoek als geldige en grondige wetenschap gepresenteerd en opgevat. Nu wordt op basis van een handvol waarnemingen in strijd met elementaire regels van inductieve statistiek een vals en eenzijdig beeld opgeroepen.

Ook inhoudelijk wordt op belangrijke punten een eenzijdig beeld geschetst van de vreemdelingenrechtspraak, waarbij vooral het negeren van de rol van de wetgever opvalt.

2. De Vreemdelingenwet 2000

De toelating van vreemdelingen tot het eigen grondgebied is een taak van de staat. Het bestuursrecht verschaft de instrumenten om dat te doen. In de op 1 april 2001 in werking getreden Vreemdelingenwet 2000 heeft de wetgever de bewijslast om voor toelating in aanmerking te komen uitdrukkelijk bij de vreemdeling gelegd. Die moet aannemelijk maken dat hij voor toelating in aanmerking komt. Het is niet de taak van het bestuur om aannemelijk te maken dat hij niet in aanmerking komt. Artikel 31, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 bepaalt dat een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel wordt afgewezen indien de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn aanvraag is gegrond op omstandigheden die een rechtsgrond voor verlening daarvan vormen. Het woord ‘wordt’ is voor juristen een sleutelterm. Het laat nauwelijks ruimte; de vreemdeling is in de eerste plaats aan zet. Deze bedoeling van de wetgever blijkt niet alleen uit dat artikellid, maar ook uit de memorie van toelichting bij de wet.

Het vreemdelingenrecht zoals dat gold vóór 1 april 2001, kende geen hoger beroep. Vreemdelingenzaken werden door, aanvankelijk vijf, rechtbanken in eerste en enige aanleg behandeld. In de Vreemdelingenwet 2000 is gekozen voor een beperkte vorm van hoger beroep met het uitdrukkelijke doel om rechtseenheid in vreemdelingenzaken te bieden. In de gekozen vorm van hoger beroep gaat het niet om een volledige herkansing. Om zaken die geen zaakoverstijgende vragen oproepen op een snelle en doelmatige wijze af te doen, heeft de wetgever de Afdeling een aantal instrumenten in handen gegeven. Opvallend genoeg komt juist het gebruik van die instrumenten de Afdeling op kritiek te staan.

3. Met één pennenstreek?

De wet voorziet voor het hoger beroep in vreemdelingenzaken in een zogeheten grievenstelsel, een voor het bestuursrecht uniek systeem. De indiener van het hoger beroep moet, op straffe van niet-ontvankelijkheid, aangeven met welk onderdeel van de aangevallen uitspraak van de rechtbank hij zich niet kan verenigen en op welke gronden. Artikel 91, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 bepaalt vervolgens dat de Afdeling, indien zij oordeelt dat een aangevoerde grief niet tot vernietiging kan leiden, zich bij de vermelding van de gronden van haar uitspraak kan beperken tot dit oordeel. Simpeler gezegd: faalt het hoger beroep en wordt de uitspraak van de rechtbank bevestigd, dan hoeft de Afdeling de uitspraak niet te motiveren. In de rede van Groenendijk wordt meerdere malen de suggestie gewekt dat uitvoerig gemotiveerde rechtbankuitspraken door de Afdeling met een korte standaardformule worden vernietigd. Dit is echter nooit het geval en kan dat ook niet zijn, gelet op het wetsartikel. Ook over gemotiveerde uitspraken wordt wel opgemerkt dat deze wegens een karige motivering lastig te lezen zijn. Van, zoals werd beweerd, „een enkele pennenstreek” is echter nimmer sprake. Hierbij komt dat de uitspraken van de Vreemdelingenkamer altijd moeten worden gelezen in samenhang met de uitspraak van de rechtbank en de grieven.

4. Een negatieve selectie

Vaak wordt in discussies over het hoofd gezien dat een substantieel deel van de asielaanvragen eenvoudig wordt gehonoreerd. In de laatste jaren was dit rond 50 procent van de jaarlijks ruim 10.000 asielverzoeken. De rechter laat zich uitsluitend uit over zaken, waarin de staatssecretaris zich al op het standpunt heeft gesteld dat geen vergunning moet worden verleend. Het bestuur heeft daarbij in veel gevallen beoordelingsvrijheid. De rechter wordt dus geconfronteerd met een negatieve selectie. Het behoeft geen betoog dat deze zaken, waaronder veel herhaalde aanvragen, over het algemeen juridisch minder sterk zijn.

Het is onzuiver om, zoals Groenendijk doet, het aantal ongegrondverklaringen van hoger beroepen van de vreemdeling en de staatssecretaris met elkaar te vergelijken. Het aantal kennelijk ongegrondverklaringen van de vreemdelingen is vijf maal hoger dan dat van de staatssecretaris: 51 procent tegen 10 procent. Dat is niet vreemd. Het omgekeerde, dat in beroep of hoger beroep bijvoorbeeld de helft van de beroepen van vreemdelingen gegrond zou worden verklaard, zou veel vreemder zijn. Dit zou er op duiden dat door het bestuur wet- en regelgeving veelvuldig niet op de juiste wijze worden toegepast, een voor de uitvoerende macht slecht teken. Veel gegronde hoger beroepen zou bovendien betekenen dat de rechtbanken aan de lopende band mistasten. Dat is gelukkig niet het geval.

5. Zonder zitting afdoen

Een ander verwijt dat de Afdeling wordt gemaakt, is dat zij afstand tot de vreemdelingen creëert door heel veel zaken zonder zitting af te doen. Ook hier wordt geen aandacht besteed aan het gegeven dat de wetgever hiervoor uitdrukkelijk de mogelijkheid heeft geboden. Indien de Afdeling de zaak zonder zitting afdoet, is in de Vreemdelingenwet 2000 verzet uitgesloten.

Dat de Afdeling zeer regelmatig kiest voor afdoening zonder zitting, heeft te maken met de omstandigheid dat zij in de eerste plaats zorg dient te dragen voor de rechtseenheid. Voor nieuwe feitelijke informatie en gezichtspunten van de zijde van de vreemdeling is in hoger beroep geen ruimte. In hoger beroep wordt de zaak dus niet „helemaal over gedaan”. Ook het bestuur kan niet met essentiële nieuwigheden komen. Dit is in zoverre vergelijkbaar met de cassatierechtspraak van de Hoge Raad, waarbij zittingen eveneens zeldzaam zijn. De vreemdeling heeft zijn day in court dan ook vooral bij de behandeling in eerste aanleg door de rechtbank.

6. Toetsing van het asielrelaas

Een punt van kritiek dat regelmatig terugkomt is dat de Afdeling de lagere rechter teveel zou beperken in diens rechterlijke toetsing. Vooral de jurisprudentie over de beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas, wordt in dit verband genoemd. Het is echter belangrijk om hierbij in het oog te houden dat de staatssecretaris, en ook de rechter, het in veel gevallen uitsluitend moeten doen met wat de vreemdeling zegt.

De Afdeling stelt zich op het standpunt dat, als de staatssecretaris een dergelijk niet met enig bewijsmiddel gestaafd relaas heeft beoordeeld, de toetsing door de rechter van het oordeel van de staatssecretaris terughoudend moet zijn; de rechter mag in dergelijke gevallen niet zijn eigen opvatting in de plaats stellen van die van de staatssecretaris. Er valt immers niet in te zien hoe een rechter dat in dit soort gevallen, waarbij ieder objectief bewijs ontbreekt, op gezaghebbende wijze zou kunnen doen.

Daarbij komt nog dat er van dient te worden uitgegaan dat het bestuursorgaan de geloofwaardigheid van het asielrelaas beoordeelt op basis van uitvoerige gehoren en van vergelijking van het relaas met al datgene wat hij over de situatie in het land van herkomst weet uit objectieve bronnen en wat hij eerder heeft onderzocht en overwogen naar aanleiding van de gehoren van andere asielzoekers in een vergelijkbare situatie.

We zagen al dat veel aanvragen worden ingewilligd zonder dat er een rechter aan te pas komt. De staatssecretaris is voor die beoordeling verantwoording verschuldigd aan de Staten-Generaal; de rechter daarentegen kan niet ter verantwoording worden geroepen.

Om misverstanden te voorkomen: indien de staatssecretaris uitgaat van de geloofwaardigheid van het relaas, maar zich op het standpunt stelt dat het niet ernstig genoeg is, dan dient de rechter wel degelijk te kijken of de staatssecretaris terecht tot dit oordeel is gekomen. Ook bij een terughoudende toetsing rust op de rechter in eerste aanleg bovendien de belangrijke taak om te beoordelen of de besluitvorming voldoet aan de kwaliteitseisen van met name zorgvuldigheid en kenbaarheid van de motivering die het bestuursrecht in het algemeen stelt.

Tot slot: een misplaatste vergelijking

De door de Afdeling in vreemdelingenzaken ontwikkelde jurisprudentielijnen zijn geen eigen verzinsels, maar vinden hun oorsprong in het karakter van het rechtsgebied en zijn te herleiden tot door de wetgever gemaakte keuzen. Die wet is op een democratische wijze tot stand gekomen.

Dat in de rede op een aantal plaatsen meer of minder expliciete vergelijkingen worden gemaakt met de periode 40-45, en de tijd die daaraan voorafging, getuigt niet van bereidheid het debat zuiver te voeren. Een wetenschappelijk betoog zou op een degelijke analyse en daaruit volgende argumenten gebaseerd moeten zijn.

Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven.

Het hoofdartikel en andere berichten hierover zijn na te lezen via nrc.nl/opinie