Kamer moet wat te zeggen hebben over EU-besluiten

Het Nederlandse parlement heeft zich door de regering buitenspel laten zetten bij Europese besluiten, meent Tineke Strik. Met een behandelingsvoorbehoud, zoals de meeste lidstaten kennen, hoeft dat niet.

Oranje. Dat is de kleur van de kaart die op Europees niveau getrokken kan worden wanneer meer dan de helft van de nationale parlementen bezwaar heeft tegen een voorstel van de Europese Commissie. De Tweede Kamerleden Luuk Blom (PvdA) en Han ten Broeke (VVD) timmeren in Europa aan de weg om de ‘oranjekaart’-procedure vorm te geven (NRC Handelsblad, 8 mei). Dit is een instrument van het Verdrag van Lissabon dat de Nederlandse regering na het gesneuvelde Grondwettelijk Verdrag in het Verdrag van Lissabon heeft weten te krijgen. De oranjekaart is een Nederlands paradepaardje waar parlement en regering eendrachtig een succes van willen maken.

De oranjekaart geeft nationale parlementen de kans om de Europese Commissie te waarschuwen als deze haar bevoegdheden dreigt te overschrijden en op de stoel van de nationale wetgever of bestuurder gaat zitten. Als eenderde van de nationale parlementen vindt dat een voorstel niet thuishoort in Brussel, moet de Commissie haar voorstel nader onderbouwen. Is meer dan de helft deze mening toegedaan, dan kan het Europees Parlement of de Raad met een meerderheid de Commissie opdragen haar voorstel in te trekken.

Deze parlementaire bevoegdheid is bedoeld om de Europese Unie niet de kans te geven sluipenderwijs haar bevoegdheden uit te breiden. De regering noemt de oranjekaart een „versterking van de nationale parlementen in Europa”, maar de kaart fungeert vooral als een tegenhanger van Europa. De parlementen kunnen ervoor zorgen dat Europa zich ergens niet mee bezighoudt, maar kunnen niet de voorstellen beïnvloeden die wel in behandeling worden genomen.

Het komt zelden voor dat de Commissie haar grenzen volledig te buiten gaat – als de subsidiariteit in het geding is, raakt een onderwerp meestal zowel het Europese als het nationale niveau. Dan is het dus een kwestie van interpreteren, waar je niet snel alle parlementen mee op één lijn krijgt. Bovendien zitten de regeringen in de Raad ook op het vinkentouw om te voorkomen dat de Commissie zich op ‘hun’ terrein begeeft.

Hoort de waakfunctie van de oranjekaart dan wel bij de nationale parlementen? Ze krijgen er een defensieve rol door, die met een soort van wantrouwen de Commissievoorstellen moeten bezien. Alsof er een duidelijke scheidslijn is tussen het Europese niveau, waar de regeringen in de Raad, het Europees Parlement en de Commissie een rol spelen, en het nationale niveau waar regering en parlement de wetgever zijn. En alsof de nationale parlementen daarom ‘hun’ nationale territorium moeten kunnen verdedigen.

Dit beeld beantwoordt volstrekt niet aan de diffuse realiteit, waarin Europa allang binnenland is geworden. Juist nationale parlementen hebben een rol te spelen in de legitimiteit van de Europese Unie en de democratische controle op diens besluitvorming. Maar dat lukt het parlement niet met een oranjekaart alleen.

De Europese integratie heeft de staatsrechtelijke verhoudingen in Nederland aangetast. Bij nationale wetgeving is het parlement gelijkwaardig aan de regering – verdragen treden pas in werking als het parlement heeft geratificeerd. Europese wetgeving echter kan Nederland al binden zonder enige parlementaire betrokkenheid. Veel nationale wetgeving heeft het parlement voortaan dus te slikken, omdat ze voortkomt uit EU-besluiten. De feitelijke invloed op de wetgeving is zo eenzijdiger bij de regering komen te liggen, waarbij de rol van ambtelijke specialisten verder is vergroot. De democratische legitimatie van onze wetten staat op het spel.

Natuurlijk kan het parlement altijd terugvallen op de ministeriële verantwoordelijkheid van de Grondwet en de (daaraan gerelateerde) vertrouwensregel. Ook staat het parlement de inlichtingenplicht tot zijn beschikking, hoewel onduidelijk is of die plicht ook geldt voor informatie die voorafgaat aan de Europese besluitvorming. Maar dit zijn loodzware middelen die politici niet snel inroepen. Bovendien belemmert de beslotenheid van het besluitvormingsproces dat parlement en publiek het volgen, laat staan beïnvloeden ervan. Een van de verdiensten van het Verdrag van Lissabon is daarom dat het Europees Parlement op meer terreinen medewetgever wordt, naast de Raad van Europa. Dat heft het gemis aan democratische controle tenminste aan één kant op.

De vraag dringt zich dan op of een sterker Europees Parlement niet voldoende is: moeten nationale parlementen dan niet een stapje terug doen? Mij lijkt dat niet verstandig. De positie van het Europees Parlement ten opzichte van de Raad is nog altijd zwak in vergelijking met die van nationale parlementen in een rechtsstaat. Het kan daarom geen volledige parlementaire compensatie bieden. Evenmin kan het Europees Parlement in zijn eentje bewerkstelligen dat burgers zich vertegenwoordigd voelen in het wetgevingsproces. De opkomst bij de verkiezingen daalt elke keer weer, ondanks zijn toegenomen macht.

De afwijzing van de Europese Grondwet bij het Nederlandse referendum duidt op de grote afstand die burgers voelen ten opzichte van de Europese integratie. Sinds dit debacle klinkt vaker de roep om democratisering van de EU ‘van onderop’ via de nationale parlementen. Dat zou het Europees Parlement niet bedreigen, maar de democratische legitimatie completeren. Het is dus aan te bevelen dat het Nederlands parlement zich niet alleen verlaat op de oranjekaart, maar zich gaat concentreren op de Europese wetgeving zelf.

Professor Voermans pleitte op de Opiniepagina van 9 mei voor een behandelingsvoorbehoud dat de regering ons zou onthouden. Ik steun zijn pleidooi, maar de bal ligt bij de Kamer. Die kan met een amendement in de goedkeuringswet van het Verdrag van Lissabon dit voorbehoud regelen. De Kamer heeft hiertoe al een principebesluit genomen, maar in de debatten bespeur ik toch vooral huiver.

Heeft de Kamer koudwatervrees? Minstens 17 van de 27 lidstaten hanteren al een parlementair voorbehoud. Dat houdt in dat de regering niet mag instemmen met een besluit in de Raad, als er nog geen overleg is geweest met de Kamer. Negen van deze landen, alle relatief jonge lidstaten, zijn zelfs een stap verder gegaan: zij werken met een mandaatsysteem, geïnspireerd door de Finse werkwijze.

In dit Finse systeem krijgen parlementen in een vroeg stadium alle informatie rondom een voorstel met de onderhandelingspositie van de regering. Deze kunnen ze accorderen of wijzigen. De regering is daaraan niet strikt gebonden: als de onderhandelingen het nodig maken, kan ze haar positie wijzigen. Daar legt ze achteraf verantwoording voor af.

De Finse regering lijkt haar onderhandelingspositie zelfs versterkt te hebben – door zich te beroepen op haar parlement weet ze successen binnen te halen. De Britse parlementen zijn pioniers op het parlementair voorbehoud: zij laten zien dat ze met een proactief gebruik ervan echt kunnen meebepalen hoe de regering zich opstelt in de Raad. De parlementen van de founding fathers zijn inmiddels ook ontwaakt: in Frankrijk en Duitsland is nu de (Grond)wet gewijzigd die het parlement recht op informatie en instructie geven.

Voor een effectieve betrokkenheid van de Kamer zijn dus twee condities van wezenlijk belang: vroegtijdige, volledige informatie en een recht van instemming of instructie. Deze twee zijn onlosmakelijk verbonden. Zonder alle informatie, die alleen het parlement zelf kan selecteren op belang, kan de Kamer geen fatsoenlijke afweging maken of een besluit nemen. En zonder instemmingsrecht of voorbehoud is het recht op informatie niet afdwingbaar.

Hoewel een behandelingsvoorbehoud dus niet de sterkste bevoegdheid geeft, kan het, als de Kamer dat paart aan een vroegtijdiger en actievere behandeling van voorstellen, het parlement effectief maken in de Europese besluitvorming.

Zeker zo belangrijk is dat deze werkwijze ervoor zorgt dat Europese onderwerpen in Nederland in het openbaar besproken worden. Zo gaat Brussel leven, het publiek kan zich erin mengen, mensen gaan erover lezen.

Nederlandse parlementariërs kunnen Europa alleen dichterbij brengen als ze er zelf wat over te zeggen hebben. Het lijkt erop dat de coalitiefracties zich nu weer distantiëren van hun voornemen het parlementair voorbehoud te steunen. De Kamer moet echter onze macht in het Europese wetgevingsproces regelen. Niet uit wantrouwen tegen de EU, maar omdat haar burgers dat verdienen.

Tineke Strik is lid van de Eerste Kamer voor GroenLinks.

Het artikel van Voermans is na te lezen op nrc.nl/opinie