Controle moet je organiseren

Morgen verschijnen voor het eerst vroegtijdig de stukken voor Verantwoordingsdag. Misschien maakt dat de dag wel tot een succes, hoopt Guido Enthoven.

Binnenkort is het weer zover. Volgende week woensdag is het Verantwoordingsdag, de dag waarop het kabinet verantwoording aflegt over het beleid van het afgelopen jaar. Ooit was Verantwoordingsdag bedoeld als een tegenhanger van Prinsjesdag, waarbij kabinet en Kamer zouden terugkijken op de resultaten die het afgelopen jaar bereikt zijn. Maar het bleef altijd bij een bloedeloze vertoning.

Dit jaar start het proces echter met interessante aanpassingen. De stukken worden morgen al openbaar, zodat er ruimte is voor voorbereiding. De minister-president licht via een brief de belangrijkste resultaten toe. Ook start een experiment met verantwoording op basis van de beleidsprioriteiten van de ministeries van VWS, LNV en Buitenlandse Zaken.

Waarom is Verantwoordingsdag tot dusverre geen succes geworden? Verantwoording afleggen is van oudsher niet de favoriete bezigheid van bestuurders. Ministers willen zaken realiseren: schooluitval terugdringen, veiligheid vergroten of files verminderen. Het is nog nooit voorgekomen dat een minister vanwege Verantwoordingsdag op het schild werd gehesen. Dus ligt voor bestuurders op Verantwoordingsdag de belangrijkste rationaliteit in schadevrij opereren.

Het grote werk in het openbaar bestuur vindt plaats op de gangen van departementen. Daar wordt beleid ontwikkeld en wordt de uitvoering aangestuurd. Ook onder ambtenaren zijn er weinigen die belang hebben bij een hoogwaardig verantwoordingsproces. Het voorwerk voor de verantwoording start al twee jaar eerder bij het formuleren van de doelstellingen voor de begroting. Dit vereist dat drie vragen beantwoord worden: wat willen we bereiken, welke instrumenten zetten we daarvoor in en wat mag het kosten?

Maar in de ambtelijke praktijk is een zekere behendigheid ontwikkeld in het beantwoorden van deze vragen: „Je formuleert je doelen en instrumenten zo algemeen dat je daar nooit op afgerekend kan worden. Of je stelt meetbare doelen die op dat moment reeds gehaald zijn.”

Moet de Kamer dan controleren? Staatsrechtelijk ligt dit wel voor de hand. Toch behoort controleren niet tot zijn favoriete bezigheden. De fractievoorzitters hebben meestal belangrijker zaken aan hun hoofd dan het voeren van een debat over de verantwoording van het kabinet. En Kamerleden scoren vooral met nieuwe plannen.

Verantwoordingsdag zal in deze vorm daarom nooit een succes worden. De nieuwe aanpassingen zijn weliswaar noodzakelijk, maar er zitten enkele belangrijke weeffouten in de opzet, fouten die een garantie vormen voor ‘muddling through’.

Bij controle en verantwoording gaat het om tijd, focus en organisatie. Om te beginnen is de tijdshorizon van één jaar problematisch. De jaarlijkse budgetcyclus is historisch wel verklaarbaar, maar verantwoording afleggen over het gevoerde beleid van het afgelopen jaar is een gotspe.

Waar hebben we het over? In het voorjaar van 2006, ten tijde van het tweede kabinet Bakenende, formuleren ambtenaren concept doelstellingen voor 2007. Deze worden door het kabinet geaccordeerd en op Prinsjesdag van datzelfde jaar, ten tijde van Balkenende III, naar buiten gebracht. In mei 2008 legt het kabinet Balkenende IV, van een geheel andere politieke signatuur, verantwoording af over het afgelopen jaar, waarvan de voorbereidingen twee kabinetten terug plaatsvonden.

Ook in politiek minder dynamische tijden is de jaarlijkse cyclus van verantwoording problematisch. De complexiteit van het openbaar bestuur is op veel terreinen te groot om betekenisvolle effecten te sorteren binnen de termijn van één jaar. Een tweejaarlijkse budgetcyclus ligt dan ook meer voor de hand. In de VS wordt al jaren – en naar tevredenheid – gewerkt met een tweejaarlijkse budgetcyclus. Het zou er ook toe leiden dat de hijgerigheid van planvorming en accumulatie van beleid wordt teruggedrongen.

Ten tweede moet de focus van de verantwoording verlegd worden. Tot dusver heeft het accent te veel gelegen op de rechtmatigheid. Met als belangrijkste constatering dat de laatste jaren ongeveer 0,1 procent niet voldoet aan de eisen van rechtmatigheid en dat bij departement x vraagtekens kunnen worden geplaatst bij onderdeel y. Het is goed dat dat geconstateerd wordt, maar daar gaat het niet om. Bij verantwoording gaat het om de maatschappelijke resultaten, om de doelmatigheid van het beleid.

De Tweede Kamer heeft bij herhaling de wens uitgesproken dat hij wil komen tot een inhoudelijk verantwoordingsdebat. De aanpassingen zijn ook daarop gericht. Toch moet afgewacht worden of het ook werkelijk spannend wordt. Een goed en glad verhaal is gemakkelijk te schrijven, ook indien het zich beperkt tot de beleidsprioriteiten. De hoofdlijn is ongetwijfeld: ‘Het gaat goed, dit zijn de eerste resultaten, maar we zijn er nog niet.’

Misschien moet de Kamer aan het kabinet vragen om twee lijstjes. Een lijst met tien successen. En een lijst met de tien grootste missers, obstakels en vastzittende dossiers. Welke lessen trekt het kabinet daaruit en hoe gaat het dit in de toekomst beter doen? Deze benadering is eerder in Kamerdebatten geopperd, maar zij is nooit doorgezet.

Ten slotte zal ook de organisatie rond de verantwoording verbeterd moeten worden. De Algemene Rekenkamer doet een toets op de financiële informatie, maar het zwaartepunt van de beleidsverantwoording ligt bij de departementen. Het is de slager die zijn eigen vlees keurt. Dan ligt het weinig voor de hand dat zaken die slecht gaan, onverbloemd naar buiten worden gebracht. Dus krijgt de Kamer blijmoedige jaarverslagen met hier en daar een kanttekening.

Ook op dit terrein zijn er lessen te trekken uit het buitenland. In Amerika kennen ze het fenomeen van Oversight Committees. Het Huis van Afgevaardigden heeft vijf vaste commissies die zich specialiseren in toezicht en controle. Daarnaast beschikt het Congres over de General Accounting Office die zelf informatie kan verzamelen op de departementen. Het lijkt dan ook wenselijk dat de Tweede Kamer gaat experimenteren met dergelijke commissies rond clusters van departementen.

Terug naar het begin: hoe komt het dat Verantwoordingsdag geen succes is geworden? Het antwoord is simpel: geen der spelers in het staatsbestuur (ministers, ambtenaren en Kamerleden) heeft belang bij effectieve controle. Gebrekkig beleid kan daardoor gecontinueerd worden. Dat is natuurlijk erg jammer. Kennelijk past Verantwoordingsdag niet in de Nederlandse politieke traditie.

Maar misschien is deze sombere conclusie toch voorbarig. Als de voortekenen niet bedriegen gaat het dit jaar interessanter worden. Voor de komende tijd moet er dan nog wel wat gedraaid worden aan de knoppen van tijd, focus en organisatie. Maar dan ligt een volwaardige verantwoording ook echt binnen handbereik. Tien jaar na invoering zou dat geen slecht resultaat zijn.

Guido Enthoven is directeur van het Instituut voor Maatschappelijke Innovatie. Hij werkt aan een proefschrift over informatie en politiek.