Bestuur zelf oorzaak van vertragingen

De commissie-Elverding legt de belangrijkste oorzaak van vertragingen van grote projecten bij het bestuur zelf. Maar ze vergeet dat niet alles overal kan, meent Chris Backes.

De commissie-Elverding, die maandag haar rapport ‘Sneller en beter’ naar buiten bracht, had de opdracht te onderzoeken waarin de oorzaken van de vertraging van grote infrastructuurprojecten gelegen zijn. Ook moest zij adviseren hoe het sneller kan „met behoud van de zorgvuldigheid ten aanzien van belangenafweging en inspraak”.

Anders dan vaak wordt geroepen is niet de ‘juridisering’ de belangrijkste oorzaak voor lange procedures, en ook zijn het niet de bezwaarmakers. De lange besluitvormingstijd is te wijten aan een veelheid van factoren. Vele daarvan liggen binnen het bestuur zelf: het een ieder recht willen doen en dus geen keuzes maken, het voortdurend terugkomen op eerder gemaakte afwegingen, slechte projectorganisatie, discontinuïteit in het ambtelijk apparaat – en daardoor onvoldoende kwaliteit door voortdurende reorganisaties en functieroulatie – en onvoldoende financiële dekking van in gang gezette projecten. Dat zijn enkele van de oorzaken in de sfeer van de bestuurscultuur. Terecht wordt geconstateerd dat de juridische kennis vaak te laat in de besluitvorming wordt betrokken. In de projectteams is te weinig juridische en te veel technische expertise aanwezig.

Het is waardevol dat de commissie zonder vooringenomenheid naar alle oorzaken heeft gekeken en de vinger op tal van zere plekken legt. Eén oorzaak voor vertraging wordt echter vergeten. Er zijn infrastructuurprojecten die niet – of niet op de beoogde locatie – met de Europees afgesproken milieu- en natuurnormen te verenigen zijn. De commissie lijkt te veronderstellen dat er altijd wel een pakket mitigerende of compenserende maatregelen kan worden verzonnen om alle projecten overal mogelijk te maken. Dat is soms ook de houding van bestuurders en projectleiders. Milieu- en natuurnormen zijn in hun ogen maar obstakels die desnoods afgekocht moeten worden. Daardoor ontstaat een tunnelvisie die de besluitvorming belemmert en tot grote vertragingen leidt als de wal (van de rechtsbescherming) het schip keert.

In de door de commissie voorgestelde ‘verkenningsfase’ waarin aan het begin van het besluitvormingsproces tot een breed gedragen principebesluit moet worden gekomen, moet de bereidheid en openheid bestaan om soms ook te erkennen dat een bepaalde bestuurlijke wens op een bepaalde locatie niet verstandig is en niet gerealiseerd moet worden.

Het rapport bevat vele goede suggesties om bestuurlijke knelpunten weg te nemen. Bestuurscultuur verander je echter niet door wetswijziging. Terecht constateert de commissie dat het bestaande instrumentarium al veel mogelijkheden biedt om een door het rijk genomen besluit ook daadkrachtig door te zetten bij lagere overheden – maar daarvan wordt zelden gebruikgemaakt.

Het rapport doet ook voorstellen ter verbetering van juridische knelpunten. Een aantal daarvan vereisen geen wetswijziging, maar een wijziging van de attitude van de rechter. De Algemene Wet Bestuursrecht bevat al de mogelijkheid om de rechtsgevolgen van een vernietigd besluit in stand te laten of zelf in een zaak te voorzien. Ook ingevolge de thans geldende wetgeving verricht de rechter slechts een beperkte toetsing van de belangenafweging door het bestuur.

Nieuw zijn, naast de bestuurlijke lus, vooral het schrappen van de beroepsmogelijkheid voor andere bestuursorganen en de mogelijkheid om een onrechtmatig besluit niet te vernietigen, maar aan bezwaarmakers slechts een schadevergoeding toe te kennen.

Dat laatste voorstel lijkt mij in strijd met mensenrechten (Art. 6 EVRM) en EG-recht als appellanten zich kunnen beroepen op hun burgerlijke rechten danwel op uit EG-richtlijnen af te leiden rechten. Er zijn maar weinig gevallen waarin dat niet zo is. Bovendien lijkt het mij principieel discutabel dat de overheid onrechtmatige besluiten zou moeten kunnen nemen, als zij daarvoor maar wat betaalt.

De commissie doet geen voorstel om de kring van beroepsgerechtigden verder te beperken of een relativiteitsvereiste te introduceren. Dat lijkt mij volkomen terecht. Niet alleen omdat dit, zoals de commissie zegt, nauwelijks een versnellend effect zou hebben, maar ook omdat een relativiteitsvereiste tot gevolg kan hebben dat bepaalde rechtsnormen stelselmatig geschonden kunnen worden zonder dat dat gecorrigeerd kan worden, zoals de VROM-raad in zijn recente advies ‘Brussels lof’ heeft beargumenteerd. Dat moet in een democratische rechtsstaat niet kunnen.

Chris Backes is hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Maastricht