Leve de managers! Waar zouden we zonder hen zijn?

Bij veel problemen in de publieke sector wordt met de beschuldigende vinger gewezen naar managers die vanuit een steriel en wereldvreemd model denken en de goede professionals in een keurslijf van bureaucratische regels zouden willen dwingen. Dat is een vertekend beeld.

Illustratie Olivia Ettema Ettema, Olivia

Mirko Noordegraaf

Bestuurswetenschapper aan de Universiteit Utrecht. In april verschijnt zijn boek ‘Professioneel bestuur: De tegenstelling tussen publieke managers en professionals als ‘strijd om professionaliteit’ ’.

Vooral sinds de Fortuyn-revolte, waarbij opeens allerlei bestuurlijke ‘puinhopen’ zichtbaar werden en ongenoegen rond publieke dienstverlening een stem kreeg, moeten publieke managers het ontgelden. In het onderwijs en de zorg, in de jeugdzorg en bij de politie liggen leidinggevenden en bestuurders onder vuur. Als we afgaan op bewegingen als Beroeps(z)eer en Beter Onderwijs Nederland (BON), en allerlei opiniemakers – Ad Verbrugge, Jos van der Lans, Margo Trappenburg – hebben managers de dienstverlening aan burgers veel schade berokkend. Managers zouden te veel op afstand staan van werkvloeren, alleen al door fusies en schaalvergroting. Ze zouden te veel en vooral het verkeerde willen regelen, waardoor docenten, artsen en welzijnswerkers knellende kaders ervaren, en vervreemd raken van vakmanschap.

Wanneer dat in politieke zin wordt bekrachtigd, wordt eens te meer duidelijk dat de nadruk op schuldige managers zijn onschuld heeft verloren. Wanneer een minister als Plasterk (OC&W) een ‘weg met de managers’ pleidooi houdt (Vrij Nederland, 30 juni 2007), dan is het menens. Dan wordt het in ere herstellen van docenten en het herstel van professionele autonomie een welhaast absolute norm. Alleen politici mogen de dans ontspringen. Die mogen, als we bij het onderwijs blijven en er bijvoorbeeld het rapport van de commissie- Dijsselbloem op naslaan, de ‘kaders’ bepalen. Die mogen problemen helder benoemen, eindtermen bepalen, en middelen beschikbaar stellen. Dat wordt dan weer bevestigd door opiniemakers als Verbrugge (Opinie & Debat, 23 februari).

Het gevolg van deze voorstelling van zaken, die ook buiten het onderwijs gemeengoed is, is dat de politiek bepaalt, en professionals kwaliteit leveren, en dat ‘daartussen’ zo weinig mogelijk zit. Tussen politiek en professionals zit ‘bureaucratie’ en bestaan hoogstens ‘leemlagen’ van managers die voortdurend verder uitdijen. Het gevolg is dat die lagen zoveel mogelijk geëlimineerd moeten worden, en dat de managers die overblijven zoveel mogelijk ‘dienend’ zijn aan professionals. Die professionals weten dan wat goed is, en willen daar graag verantwoording over afleggen, als we auteurs als Van der Lans moeten geloven (Opinie & Debat, 1 maart).

Het is hoog tijd ons hierop te bezinnen. De simpele voorstelling van ‘politiek plus professionals’ beweegt misschien mee met nostalgische verlangens naar eenvoud, echtheid, en bezieling, maar bevat ook vele onwaarheden, én ze is onverstandig. Ze is gebouwd op een aantal grote misvattingen rond publieke managers. De dwingende anti-managerdebatten gaan er te zeer van uit dat publieke managers bewust problemen veroorzaken; dat professionals per definitie goedbedoelend en effectief zijn; en dat uitvoerenden enkel last hebben van zakelijke methoden. Die veronderstellingen moeten stuk voor stuk weerlegd worden.

De publieke manager veroorzaakt de problemen niet

De beklemming van professionals op werkvloeren is niet zonder meer aan managers te wijten. Het beste bewijs daarvoor is dat ook vele publieke managers zich slachtoffer voelen van buiten hen geplaatste invloeden die hen dwingen om organisaties zakelijk te ‘runnen’. Dat blijkt, hoe paradoxaal ook, uit steun van managers voor bijvoorbeeld Beter Onderwijs Nederland (BON). Pamfletten over problemen, zoals het manifest van BON, worden ook door projectleiders, procesmanagers en leidinggevenden ondertekend. In manageropleidingen klagen leidinggevenden van rechterlijke organisaties, jeugdzorg, welzijnsinstellingen en scholen over onder meer instructies van hogerhand.

Hogere bestuurders die dan blijkbaar instructies afgeven klagen op hun beurt over Haagse of gemeentelijke beleidsmanagers die hen daar toe dwingen, en die beleidsmanagers klagen over bewindslieden en wethouders die resultaat willen boeken of willen ‘scoren’. Politieke bestuurders klagen over Kamerleden of raadsleden die maatschappelijk ongenoegen verwoorden en voor burgers willen opkomen. En die burgers klagen over diensten die ze geleverd krijgen, over te veel vrije uren op scholen, te weinig tijd in de jeugdzorg, te lange behandeltermijnen in de zorg. Publieke managers zijn met andere woorden onderdeel van een ‘circulaire cascade’ van prikkels die niet bij managers begint.

Maar dat is een defensieve analyse. Publieke managers kunnen namelijk ook, ondanks dwingende prikkels, meer offensief mooie dingen betekenen voor dienstverlening. Zo zijn er managers die hun werkvloeren beschermen als zich weer eens onwerkbare politieke compromissen aandienen, of moeilijk uitvoerbare systemen, zoals diagnosebehandelingcombinaties (DBC’s) in de zorg, urennormen in het onderwijs, of elektronische kinddossiers. De baas van de Rotterdamse Riagg die zich onlangs tegen dat laatste verzette veroorzaakt geen problemen, maar probeert ze te voorkomen (Opinie & Debat,9 februari).

Publieke managers kunnen ook vóór hun organisatie gaan staan als zich crisissituaties aandienen. Zoals in 2007 in Slotervaart, toen een leerling van een ROC een medeleerling neerstak, en de directeur duidelijk maakte dat de school desondanks op de goede weg is. Tot slot kan het ook zo zijn dat managers op en rond locaties vruchtbare vernieuwingen introduceren, ook tegen de wensen van professionals in. Een bekend voorbeeld zijn de verpleeg- en verzorgingshuizen van Humanitas (Rotterdam), waarin glaasjes wijn worden geschonken aan bewoners, ook al hebben professionals daar bedenkingen bij.

Nu moeten we deze observaties niet gebruiken om de publieke manager te verabsoluteren, aangezien publieke managers problemen op werkvloeren wel degelijk kunnen verergeren. De ‘MBA-isering’ van publiek management, waarbij managers wordt geleerd om bedrijfsmatige taal en tools te gebruiken, mag niet onderschat worden. Het is verontrustend dat we overal dezelfde managementaanpak tegenkomen, ongeacht welke publieke organisatie we betreden. Ministeries, politie, zorginstellingen en zelfs rechterlijke organisaties, allemaal doen ze aan planning & control, kwaliteitsmanagement, prestatiemeting, monitoring, en ketenregie. Terwijl elk van die organisaties verschillende diensten levert en eigen karakteristieken kent.

Het opereren van rechterlijke organisaties als rechtsprekende macht, bijvoorbeeld, met onafhankelijke rechters, draait om zorgvuldige procedures en het nemen van bijzondere beslissingen die ingrijpen in levens van mensen. Toch moet ook daar value for money worden geleverd, en klanttevredenheid worden gemeten, net zoals bij normale bedrijven. Dat is verontrustend, omdat rechtspraak rechtsstatelijke waarden vertegenwoordigt en per definitie niet volstrekt efficiënt is, en toch strakke efficiency ambities moet waarmaken.

Waar het dus vooral om gaat is niet zozeer of er managers zijn, maar hoe ze managen. Of ze ondanks de druk om zakelijk te werken toch het specifieke karakter van hún organisaties benadrukken en management ‘tools’ betekenisvol inzetten. Wanneer het meten van bijvoorbeeld politieprestaties alleen maar target gericht is – aantal bekeuringen en dergelijke – en er geen mogelijkheden worden gecreëerd om cijfers in perspectief te plaatsen, pas dan ontstaan problemen.

De professional is niet altijd even professioneel

Daar waar de manager als overlastgever wordt weggezet, wordt de professional de laatste tijd wel erg heilig verklaard. Terwijl nog maar kort geleden, zo rond de jaren zeventig, juist duidelijk werd gemaakt dat professionals niet van nature ‘goed doen’. Een mooie illustratie is de openingsscène uit Monty Python’s The Meaning of Life, ‘The Miracle of Birth’, over de in-zichzelf-gekeerdheid van artsen. De artsen hebben meer aandacht voor hun apparaten dan voor een hoogzwangere vrouw die op het punt staat te bevallen, en wanneer ze bevallen is, trekken de artsen zich onverwijld terug, omdat hun werk erop zit.

Nu is dit een karikatuur, maar er schuilt wel een kern van waarheid in. Professionals zijn specialisten die op deelgebieden heel goed werk kunnen afleveren, juist omdat ze specialist zijn. Om dat goed te reguleren, bijvoorbeeld om nieuwe specialisten te vormen, vormen ze autonome ruimtes, met beroepsgroepen en codes, die ze niet alleen afschermen van onwetende buitenwerelden, maar hen ook in staat stelt te bepalen wat ‘goed’ is. Het adagium ‘operatie geslaagd, patiënt overleden’ is daarvan het beste voorbeeld. Net zoals we managergedrag beter moeten begrijpen, moeten we goed begrijpen hoe die afscherming uitwerkt.

Allereerst valt namelijk op dat de vorming van professionals automatisch ‘professionals’ oplevert, maar die zijn niet allemaal even ‘professioneel’. Het omgaan met individuele cliënten en dossiers door professionals, het inschatten van wat er aan de hand is, het aanvoelen van wat moet gebeuren, dat gebeurt verschillend door verschillende professionals. Dat weten we ook allemaal. We weten dat we nogal gemiddelde docenten voor onze neus hebben gehad, of dat we door artsen gebrekkig zijn behandeld. Dat is op zich niet erg, maar we weten ook dat daar lastig iets aan te doen is. Juist wegens de op zich essentiële autonomie van professionals is het lastig hen te dwingen om openheid van zaken te geven of om hun nieuwe dingen te leren.

Daar komt bij dat die afscherming ook nog eens onder druk van maatschappelijke ontwikkelingen betwistbaar is geworden. Nieuwe multi-problem gevallen, zoals probleemjongeren die een slechte opvoeding genieten, én taalachterstanden hebben, én crimineel gedrag vertonen, én op school uitvallen, vragen om een multi-professionele aanpak die niet zomaar tot stand komt. Ook bínnen organisaties als ziekenhuizen kunnen er aantoonbare redenen zijn om bestaande disciplinaire grenzen te doorbreken, bij het behandelen van kanker, eetstoornissen, of ‘vage klachten’, of gewoon bij de toepassing van nieuwe goedkope methoden. Ook dat gebeurt niet zomaar. Dan staat namelijk binnen de medische professie dat wat ‘goed’ is op het spel.

Nieuwe maatschappelijke opgaven

In de anti-managerpleidooien wordt veelal vergeten dat dienstverlening door politie, scholen, GGZ-instellingen in maatschappelijke omgevingen plaatsvindt. Die zijn veel bepalender voor wat er op werkvloeren gebeurt dan de zakelijke ‘tools’ die van managers komen. Voor alles geldt bijvoorbeeld dat zich tijdens dienstverlening nieuwe opgaven aandienen. Huisartsen, zeker in de grote stad, hebben bijvoorbeeld vaak last van agressieve patiënten die of snel behandeld willen worden of gewoon medicijnen eisen. Docenten hebben te maken met kindertjes die thuis mishandeld worden, die gescheiden ouders hebben, of die verslaafd zijn aan computerspellen en MSN. Tijdens dienstverlening kan het ook zijn dat nieuwe dure technologieën, zoals dure scans in de zorg, de druk op dienstverlening opjagen, terwijl middelen en tijd schaars blijven.

Dat zijn allemaal opgaven die over professioneel handelen gaan, maar professionals tevens overstijgen. Nieuwe partijen – zoals de politie of ICT-experts – doen hun intrede, over de inzet van schaarse capaciteit moeten beslissingen worden genomen, en het is eigenlijk niet meer dan logisch dat managers zich daar op scholen en huisartsenpraktijken mee bezig gaan houden.

Het interessante hiervan is overigens dat het om meer dan heldere prestaties draait – de vraag is tevens wat ‘goede’ prestaties eigenlijk zijn. Als de computer en het Internet overal oprukken, gaan scholen daarin mee, of proberen ze dat juist tegen te gaan door de nadruk te leggen op dt-fouten en rekentafels?

Tot slot geldt dat niet alleen tijdens, maar ook na en naast dienstverlening nieuwe opgaven ontstaan. Als cliënten niet tevreden zijn, stappen ze naar de rechter of consumentenprogramma’s op televisie om hun gelijk te halen. De media zijn sowieso alert op misstanden in de uitvoering, of het nu medische missers, de dood van kindertjes – zoals het Maasmeisje – of ontsnapte tbs’ers betreft. Het kan met andere woorden zo zijn dat politie, het OM, zorgorganisaties of scholen opeens in het middelpunt van de mediabelangstelling staan. Dan staan grote zaken op het spel, inclusief de reputatie van een instelling, of het vertrouwen in de rechtspraak. Opnieuw geldt dat het begrijpelijk is dat managers die druk kanaliseren.

Conclusie

De slotsom is dat er problemen zijn op werkvloeren, maar dat die problemen niet onverkort aan managers en de bureaucratie kunnen worden toegeschreven. Er is meer aan de hand, niet ín organisaties, maar daarbuiten – in maatschappelijke omgevingen. Die zetten niet via indirecte prikkels, maar ook heel direct druk op publieke dienstverlening, en ze vertroebelen voortdurend waar die dienstverlening eigenlijk over gaat en wanneer deze ‘goed’ is. Dat gaat professionals te boven. Het is de vraag of de andere ‘reddende’ partij, de politiek, veel soelaas gaat bieden. De politiek staat pas echt op grote afstand van uitvoeringspraktijken, en juist de politiek jaagt gedoe rond dienstverlening aan. Ingetoomde politiek, zoals de commissie-Dijsselbloem wil, is illusoir.

Het paradoxale gevolg is dat in het veelbekritiseerde ‘tussen’, het gebied tussen politiek en professionals, de mogelijkheden voor verbetering liggen. Om nieuwe opgaven in en rond dienstverlening aan te gaan, hebben we managers nodig die op en rond concrete plekken, op scholen en in zorginstellingen, professionals en andere partijen bij elkaar brengen, middelen regelen en verdelen, organisaties beschermen tegen ingrepen van buiten, en discussies over wat ‘goed’ is entameren. Dat moeten dan wel managers zijn met gevoel voor de publieke sfeer en voor de eigenheid van publieke dienstverlening. Managers die niet alleen prestaties ‘neerzetten’, maar dat betekenisvol doen. Als we dat besef nu vasthouden, dan kunnen we het manager bashing stoppen.

Zie ook beroepseer.nl en beteronderwijsnederland.nl

    • Mirko Noordegraaf